special-economic-zone-impact-and-negotiation

เขตเศรษฐกิจพิเศษชายแดน – ผลกระทบและการต่อรองของชุมชน

เขตเศรษฐกิจพิเศษ คือพื้นที่ที่รัฐจัดตั้งขึ้นในจังหวัดตามแนวชายแดนต่าง ๆ เพื่อสนับสนุนการดำเนินกิจกรรมทางเศรษฐกิจที่เป็นประโยชน์ต่อประเทศ เช่น การอุตสาหกรรม หรือการพาณิชยกรรม ซึ่งนโยบายในการจัดตั้งเขตเศรษฐกิจพิเศษนี้ มีขึ้นเพื่อสร้างความมั่นคงทางเศรษฐกิจและส่งเสริมความสามารถในการแข่งขันของสินค้าไทย ผ่านมาตรการต่าง ๆ เพื่อส่งเสริมการลงทุนในประเทศ ส่งเสริมการส่งออก และก่อให้เกิดการจ้างงานเพิ่มขึ้นในพื้นที่ และเป็นนโยบายที่ตอบรับกับการที่ประเทศไทยก้าวเข้าสู่การเป็นประชาคมเศรษฐกิจอาเซียน หรือ AEC (ASEAN Economic Community)

อย่างไรก็ตาม การที่รัฐเข้าไปจัดตั้งพื้นที่ในภูมิภาคให้เป็นเขตเศรษฐกิจพิเศษนั้น แน่นอนว่าย่อมมีผลกระทบต่อผู้ใช้ประโยชน์ในที่ดินเดิม เกิดเป็นปัญหาความขัดแย้งในเรื่องการใช้ที่ดิน บทความนี้ขอหยิบยกเอาผลงานวิจัยโครงการ “บทบาทและมาตรการของรัฐในการจัดหาที่ดินสำหรับจัดตั้งเขตเศรษฐกิจพิเศษ: ศึกษากรณีเขตเศรษฐกิจพิเศษจังหวัดเชียงราย” มาแสดงให้เห็นถึงบทบาทของรัฐในการจัดหาที่ดินเพื่อการจัดตั้งเขตเศรษฐกิจพิเศษ ไปจนถึงผลกระทบในวิถีชีวิตของประชาชนในพื้นที่ที่เกิดจากการจัดหาที่ดินเพื่อจัดตั้งเขตเศรษฐกิจพิเศษ และทำความเข้าใจเกี่ยวกับการเคลื่อนไหวและกลยุทธ์ในการต่อรองของกลุ่มผู้ใช้ประโยชน์ในที่ดินที่ได้รับผลกระทบจากการจัดหาที่ดิน จากการที่ได้เข้าไปศึกษาในพื้นที่ที่รัฐกำหนดให้เป็นพื้นที่จัดตั้งเขตเศรษฐกิจพิเศษในจังหวัดเชียงราย อันประกอบไปด้วย 1. กลุ่มวิสาหกิจชุมชนผู้ปลูกยาสูบ อำเภอแม่สาย 2. บ้านสบกก ตำบลบ้านแซว อำเภอเชียงแสน 3. กลุ่มอนุรักษ์ป่าทุ่งงิ้ว อำเภอเชียงของ และ 4. กลุ่มอนุรักษ์ป่าบุญเรือง ตำบลบุญเรือง อำเภอเชียงของ

บทบาทของรัฐในการจัดหาที่ดินเพื่อการจัดตั้งเขตเศรษฐกิจพิเศษ

แรกเริ่ม รัฐมีบทบาทสำคัญในการจัดตั้งเขตพิเศษชายแดน นับตั้งแต่ปี พ.ศ. 2543 โดยเริ่มขึ้นในพื้นที่จังหวัดเชียงราย โดยรัฐกำหนดให้เป็นพื้นที่จัดตั้งนิคมอุตสาหกรรมภายใต้แนวคิดเขตเศรษฐกิจพิเศษที่เน้นเชื่อมโยงเศรษฐกิจของไทยเข้ากับประเทศในอนุภูมิภาคลุ่มน้ำโขง ภายใต้วัตถุประสงค์ในการเปลี่ยนพื้นที่ชายแดนให้เป็นพื้นที่เศรษฐกิจ และแสวงหาความร่วมมือกับนักลงทุนจากต่างประเทศ ซึ่งปัจจุบันบทบาทในการดำเนินนโยบายของรัฐได้มีการขยายมากขึ้น มีการขยายขอบเขตการจัดตั้งเขตเศรษฐกิจพิเศษให้ครอบคลุมพื้นที่ชายแดนทั่วประเทศร่วมสิบจังหวัด และยังนิยามความหมายใหม่ให้กับเขตเศรษฐกิจพิเศษว่าไม่ใช่เพียงแค่เป็นนิคมอุตสาหกรรมเหมือนแต่เดิม แต่ยังรวมถึงการนำวัตถุดิบจากประเทศเพื่อนบ้านมาใช้เพื่อสร้างมูลค่าเพิ่ม และใช้ประโยชน์จากแรงงานต่างด้าวที่มีค่าจ้างแรงงานไม่สูงมากนัก ซึ่งจะเห็นได้ว่าการจัดตั้งที่ดินของรัฐ มีบทบาทในการลดทอนความหมายของที่ดินที่มีอยู่เดิมในหลายมิติ ทั้งในแง่ของเศรษฐกิจ วัฒนธรรม และสิ่งแวดล้อม ให้เหลืออยู่เพียงมิติทางเศรษฐกิจเท่านั้น หรืออาจพูดได้ว่าการจัดหาที่ดินของรัฐเพื่อจัดตั้งเขตเศรษฐกิจพิเศษเป็นการเปลี่ยนความหมายของที่ดินให้กลายเป็นสินค้า

ตั้งแต่ปี พ.ศ. 2557 เป็นต้นมา ภายใต้รัฐบาล คสช. รัฐมีบทบาททางนโยบายควบคู่ไปกับการจัดหาที่ดินจัดตั้งเขตเศรษฐกิจพิเศษ โดย คสช. ได้แต่งตั้งคณะกรรมการนโยบายเขตพัฒนาเศรษฐกิจพิเศษ (กนพ.) โดยมีหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติ เป็นประธานกรรมการ ซึ่งกรรมการนโยบายเขตพัฒนาเศรษฐกิจพิเศษนี้ มีอำนาจหน้าที่สำคัญคือ พิจารณาให้ความเห็นชอบและเสนอร่างหลักเกณฑ์และวิธีการสนับสนุนการจัดตั้ง และดำเนินการเขตพัฒนาเศรษฐกิจพิเศษ ตลอดจนร่างแผนแม่บท แผนงานหรือโครงการ และแผนปฏิบัติการต่อคณะรักษาความสงบแห่งชาติเพื่อพิจารณาอนุมัติ

ในการจัดหาที่ดินของรัฐสำหรับจัดตั้งเขตเศรษฐกิจพิเศษในจังหวัดเชียงราย กนพ. ได้แต่งตั้งอนุกรรมการด้านการจัดหาที่ดินและบริหารจัดการขึ้นมา เมื่อวันที่ 12 กุมภาพันธ์ 2558 เพื่อเป็นกลไกดำเนินงานในส่วนกลาง และในส่วนของจังหวัดเชียงราย ได้มีการจัดตั้งคณะทำงานสนับสนุนการจัดตั้งเขตพัฒนาเศรษฐกิจพิเศษเชียงราย ด้านการจัดหาที่ดินของรัฐสำหรับเอกชนและหน่วยงานภาครัฐใช้ประโยชน์ เมื่อวันที่ 29 พฤษภาคม 2558 เพื่อทำหน้าที่ในการพิจารณาจัดหาพื้นที่ของรัฐ จัดหาผังการใช้ที่ดิน และกำหนดแผนการนำที่ดินของรัฐมาใช้ประโยชน์ และพิจารณาดำเนินการเพื่อให้ได้มาซึ่งที่ดิน เพื่อใช้ประโยชน์ในการพัฒนาเขตพัฒนาเศรษฐกิจพิเศษเชียงราย คณะทำงานด้านการจัดหาที่ดินในระดับจังหวัดประกอบด้วย รองผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นประธาน โยธาธิการและผังเมืองจังหวัดเชียงราย เป็นเลขานุการ มีหัวหน้าส่วนราชการที่เกี่ยวข้องเป็นกรรมการ รวมทั้งสิ้น 17 คน ซึ่งจะเห็นได้ว่าในคณะอนุกรรมการชุดดังกล่าว ไม่มีผู้แทนของประชาชนผู้ได้รับผลกระทบแต่อย่างใด

ผลกระทบของชุมชนจากการจัดหาที่ดินเพื่อจัดตั้งเขตเศรษฐกิจพิเศษ

ชุมชนที่อยู่อาศัยและใช้ประโยชน์ในที่ดินของรัฐ ได้รับผลกระทบในสามรูปแบบได้แก่ 1. การถูกเบียดขับออกไปจากการมีส่วนร่วมในการพัฒนา 2. การแบกรับภาระจากการพัฒนา และ 3. การถูกกีดกันการเข้าถึงทรัพยากรที่ดิน

การถูกเบียดขับออกไปจากการมีส่วนร่วมในการพัฒนา เป็นผลกระทบแรกสุดและเกิดขึ้นในทุกพื้นที่ที่จังหวัดต้องการนำเอาที่ดินไปจัดตั้งเขตเศรษฐกิจพิเศษ ในกรณีของจังหวัดเชียงราย ถึงแม้ว่าจะมีการจัดเวทีรับฟังความคิดบ้าง แต่เป้าหมายของการจัดเวที คือการสร้างการรับรู้และความเข้าใจเกี่ยวกับนโยบายเขตเศรษฐกิจพิเศษ ซึ่งเป็นไปเพื่อให้ประชาชนในพื้นที่ยอมรับการพัฒนาของรัฐเท่านั้น ชาวบ้านไม่ได้เป็นส่วนหนึ่งของคณะอนุกรรมการจัดหาที่ดิน ทำให้ถูกตัดขาดจากการมีส่วนร่วมกับภาครัฐ

การแบกรับภาระจากการพัฒนา เกิดจากชาวบ้านที่ถูกรัฐเรียกร้องให้เสียสละที่ดินให้กับรัฐเพื่อการจัดตั้งเขตเศรษฐกิจพิเศษ ไม่ได้รับมาตรการเยียวยาที่เป็นธรรมและเหมาะสม ดังกรณีตัวอย่างผลกระทบของกลุ่มวิสาหกิจชุมชนผู้ปลูกยาสูบ และชาวบ้านสบกก เป็นต้น

การถูกกีดกันการเข้าถึงทรัพยากรที่ดิน ชาวบ้านสูญเสียอำนาจในการจัดการทรัพยากรที่ดินของชุมชน ยกตัวอย่างกรณีบ้านบุญเรือง ตำบล บุญเรือง อำเภอเชียงของ ชาวบ้านบุญเรืองนั้น พวกเขาเห็นว่าการนำเอาที่ดินส่วนรวมของพวกเขาไปจัดตั้งเศรษฐกิจพิเศษ ทำให้ชาวบ้านสูญเสียโอกาสในการเข้าไปใช้ประโยชน์ในที่ดินสาธารณะประโยชน์ ที่มีความสำคัญต่อการเป็นแหล่งเพาะพันธุ์ปลาในแม่น้ำอิง อีกทั้งยังเป็นการสูญเสียแหล่งกักเก็บน้ำเพื่อการเกษตรในฤดูแล้ง และผลกระทบต่อระบบนิเวศน์ในลุ่มน้ำอิง ซึ่งพื้นที่ป่าที่รัฐต้องการนั้นเป็นป่าชุ่มน้ำขนาดใหญ่ของลุ่มน้ำอิงด้วย

การเคลื่อนไหวและกลยุทธ์ในการต่อรองของกลุ่มผู้ใช้ประโยชน์ในที่ดิน

ในการจัดหาที่ดินสำหรับจัดตั้งเป็นเขตเศรษฐกิจพิเศษ รัฐได้กำหนดเงื่อนไขไว้ว่า จะต้องเป็นที่ดินที่รัฐมิได้ใช้ประโยชน์ เป็นพื้นที่ป่าเสื่อมโทรม และต้องเกิดผลกระทบต่อประชาชนน้อยที่สุด แต่ในความเป็นจริงรัฐกลับมิได้ทำการศึกษาที่ดินของรัฐเองว่ามีสถานภาพใดก่อนการจัดหาที่ดิน ซึ่งอาจจะเป็นที่ดินของรัฐที่มีการใช้ประโยชน์ เป็นพื้นที่ป่าอุดมสมบูรณ์ และสร้างผลกระทบต่อประชาชนก็ได้ ดังนั้นกลุ่มชาวบ้านผู้ได้รับผลกระทบจากการจัดหาที่ดินเพื่อจัดตั้งเขตเศรษฐกิจพิเศษจังหวัดเชียงราย ได้สร้างการต่อรองกับรัฐขึ้นมา เพื่อพยายามเปลี่ยนความหมายของที่ดินที่รัฐได้นิยามว่าที่ดินของพวกเขานั้นเป็นพื้นที่ป่าเสื่อมโทรม และไม่มีการทำประโยชน์ โดยกลุ่มชาวบ้านทั้งสี่พื้นที่อาศัยสามกลยุทธ์สำคัญ คือ

กลยุทธ์ที่หนึ่ง การต่อรองค่าชดเชยจากการแบกรับภาระการพัฒนา เป็นการเจรจาต่อรองกับรัฐเพื่อให้รัฐทำการจ่ายค่าชดเชย แบ่งเป็นในสองกรณี กรณีแรกคือ ที่ดินของชาวบ้านสบกก อำเภอเชียงแสน ที่ต้องสูญเสียที่ดินทำกิน รัฐต้องจ่ายค่าชดเชยที่ดินให้ชาวบ้านในราคาตลาดที่เป็นจริง ซึ่งมากกว่าราคาที่กำหนดโดยกฎระเบียบของรัฐ เพราะราคาค่าชดเชยที่รัฐกำหนดให้ชาวบ้านนั้นไม่สามารถนำไปซื้อที่ดินแปลงใหม่ทดแทนของเดิมได้ กรณีที่สองเป็นค่าชดเชยที่ดินส่วนรวมของชาวบ้านทุ่งงิ้ว ที่พวกเขาร่วมใจกันปกปักรักษามาอย่างต่อเนื่อง ชาวบ้านเรียกร้องให้รัฐแบ่งที่ดินให้กับชุมชนเพื่อใช้ประโยชน์สาธารณะในอนาคต และต้องการให้รัฐจัดตั้งกองทุนเพื่อพัฒนาชุมชน เป็นข้อแลกเปลี่ยนกับการยินยอมยกที่ดินส่วนรวมให้รัฐนำเอาที่ดินไปจัดตั้งเขตเศรษฐกิจพิเศษ

กลยุทธ์ที่สอง การเคลื่อนไหวทางสังคม ดำเนินการผ่าน 3 มาตรการ ได้แก่ มาตรการยื่นหนังสือต่อภาครัฐเพื่อเรียกร้องให้รัฐแก้ไขปัญหา มาตรการแสวงหาพันธมิตรภายนอกเพื่อเชื่อมโยงข้อมูลและการเคลื่อนไหว มาตรการการเจรจาต่อรองผ่านกลไกเชิงสถาบัน โดยเฉพาะอย่างยิ่งผ่านคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ ซึ่งเป็นการเคลื่อนไหวทางสังคมเพื่อสร้างอำนาจต่อรองกับจังหวัด

กลยุทธ์ที่สาม การสร้างความรู้ใหม่ในการจัดการที่ดิน กลยุทธ์ของกลุ่มอนุรักษ์ป่าบุญเรือง อำเภอเชียงของ ในการสร้างความรู้เรื่องความหลากหลายทางชีวภาพของป่า และความสำคัญของป่าต่อระบบนิเวศน์ขึ้นมา เป็นการเปลี่ยนความหมายที่ดินใหม่ ทำให้รัฐนำไปจัดตั้งไม่ได้เพราะติดเงื่อนไขในการจัดตั้ง

จากกลยุทธ์ทั้งสามข้อที่ชาวบ้านในจังหวัดเชียงรายใช้นี้ ส่งผลให้จังหวัดเชียงราย ต้องยุติการจัดหาที่ดินของรัฐทุกแปลงในอำเภอแม่สาย อำเภอเชียงแสน และอำเภอเชียงของ เนื่องจากรัฐไม่สามารถตอบสนองข้อเรียกร้องของชาวบ้านในเรื่องภาระการพัฒนา การมีส่วนร่วม และประการสำคัญคือ ไม่สามารถสร้างความชอบธรรมในการจัดหาที่ดิน ภายใต้นิยามความหมายของรัฐได้อีกต่อไป แสดงให้เห็นถึงความสำเร็จของชุมชนที่ไม่ยอมถูกรัฐกดขี่และเอาเปรียบ และแสดงให้เห็นถึงพลังของชุมชนที่สามารถรวมตัวกันเพื่อต่อรองและรักษาผลประโยชน์ของชุมชนเอาไว้ได้

 

อ้างอิงข้อมูลจาก

โครงการวิจัย “บทบาทและมาตรการของรัฐในการจัดหาที่ดินสำหรับจัดตั้งเขตเศรษฐกิจพิเศษ : ศึกษากรณีเขตเศรษฐกิจพิเศษจังหวัดเชียงราย”

หัวหน้าโครงการ : สืบสกุล กิจนุกร
สนับสนุนโดย : สำนักงานคณะกรรมการส่งเสริมวิทยาศาสตร์ วิจัยและนวัตกรรม (สกสว.)

เรียบเรียง & กราฟิก ธนภัทร ทองสอน
00:00
00:00
Empty Playlist