RC20327-1

ช่องว่างความรู้เกี่ยวกับการรับมือการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างประชากร

ในช่วงหลายทศวรรษที่ผ่านมา การลดลงอย่างต่อเนื่องของอัตราการตายและอัตราการเจริญพันธุ์ ทำให้ประเทศไทยเรากำลังเผชิญกับการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างอายุประชากรครั้งสำคัญที่จำนวนประชากรวัยเด็กและวัยทำงานมีแนวโน้มลดลงในขณะที่วัยสูงอายุมีแนวโน้มเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง การเปลี่ยนแปลงดังกล่าวจะมีผลกระทบในวงกว้างต่อทุกภาคส่วน นำมาซึ่งความท้าทายต่อการพัฒนาประเทศทั้งด้านศักยภาพการเติบโตทางเศรษฐกิจของประเทศ และด้านอื่น ๆ อีกมากมาย

ในช่วงที่ผ่านมาประชาชนให้ความสำคัญกับการมีลูกจำนวนน้อยลง ทำให้เกิดแนวคิดการมีลูกให้เหลือเพียง 1-2 คนแพร่หลายไปในทุกระดับ ส่งผลให้อัตราเจริญพันธุ์ของหญิงไทยที่แต่งงานแล้วได้ลดลงจากระดับ 6.0 ในปี 2513 เหลือเพียง 1.6 ในปี 2556 ซึ่งต่ำกว่าระดับทดแทน (จำนวนบุตรที่ผู้หญิงจะมีลูกตลอดช่วงเจริญพันธ์ซึ่งควรมี 2 คนเพื่อทดแทนพ่อและแม่) ในขณะเดียวกันความก้าวหน้าทางการแพทย์และสาธารณสุขก็ทำให้อายุคาดเฉลี่ย (การคาดประมาณจำนวนปีโดยเฉลี่ยของการมีชีวิตอยู่) สูงขึ้น จึงทำให้จำนวนผู้สูงอายุเพิ่มมากขึ้น

สอดคล้องกับอัตราการพึ่งพิง (Dependency Ratio) ของประชากรที่มีแนวโน้มเพิ่มสูงขึ้น เพราะโดยทั่วไปแล้ว ประชากรวัยเด็กและวัยสูงอายุเป็นกลุ่มที่ต้องพึ่งพาประชากรวัยทำงานทั้งทางด้านเศรษฐกิจและสังคม ไม่ว่าทางตรงหรือทางอ้อม ผ่านกลไกของครัวเรือน เอกชนและภาครัฐ ยิ่งมีสัดส่วนประชากรวัยเด็กและวัยสูงอายุที่สูง ภาระที่ประชากรวัยแรงงานต้องแบกรับก็จะมากขึ้นตามไปด้วย

ทั้งนี้ การเปลี่ยนแปลงโครงสร้างอายุประชากรที่ไทยกำลังเผชิญอยู่ในขณะนี้จะทำให้อัตราการพึ่งพิงวัยเด็กมีแนวโน้มลดลง (จำนวนประชากรเด็กอายุ 0-14 ต่อประชากรวัยแรงงาน 1000 คน) และจะทำให้อัตราพึ่งพิงวัยสูงอายุมีแนวโน้มเพิ่มขึ้น (จำนวนประชากรอายุ 60 ปีขึ้นไปต่อประชากรวัยแรงงาน 1000 คน)        แต่เนื่องจากอัตราการเพิ่มขึ้นของประชากรสูงอายุนั้นสูงกว่าอัตราการลดลงของประชากรเด็ก อัตราพึ่งพิงโดยรวมจึงมีแนวโน้มสูงขึ้น โดยคาดว่าจะเพิ่มขึ้นจาก 57.5 คนต่อประชากรวัยแรงงาน 100 คน ในปี 2558 เป็น 88.9 คนต่อประชากรวัยแรงงาน 100 คน ในปี 2583 ดังนั้นการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างอายุประชากรที่เข้าสู่สังคมผู้สูงอายุจึงเกิดขึ้นอย่างแน่นอนและมีแนวโน้มที่จะทวีความรุนแรงยิ่งขึ้น

ประเด็นที่ได้รับควานสนใจกับช่องว่างความรู้ที่เกิดขึ้น

ที่ผ่านมา การเปลี่ยนแปลงโครงสร้างอายุประชากรนับว่าเป็นประเด็นที่ได้รับความสนใจอย่างมากมายจากหน่วยงานต่าง ๆ ไม่ว่าจะเป็นภาครัฐ ภาคเอกชน หรือนักวิชาการ อย่างไรก็ดี แม้ว่าในปัจจุบันจะมีงานวิจัยที่เกี่ยวข้องกับการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างอายุประชากรจำนวนมาก แต่งานวิจัยส่วนใหญ่ยังขาดการรวบรวมและสังเคราะห์อย่างเป็นระบบ ทำให้งานวิจัยเหล่านั้นไม่สามารถนำมาใช้ประโยชน์ในการวางนโยบายได้อย่างเต็มประสิทธิภาพ

จากประเด็นตรงนี้ทำให้เกิดโครงการวิจัยเรื่อง “การสังเคราะห์งานวิจัยว่าด้วยการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างประชากรในมิติการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจและความมั่นคงทางการเงินของประชากร” ที่ได้ศึกษาทบทวนและสังเคราะห์งานวิจัยที่มีอยู่เพื่อสรุปว่าองค์ความรู้ในปัจจุบันมีเพียงพอที่จะใช้ประกอบการตัดสินใจเชิงนโยบายหรือไม่ และยังมีช่องว่างงานวิจัย (Research Gap) ในประเด็นสำคัญใดบ้าง

โดยใน ประเด็นแรก ในหลายงานวิจัยมีการประมาณการจำนวนแรงงานตามกลุ่มอายุในอนาคต โดย ชี้ให้เห็นภาพในอนาคตค่อนข้างชัดว่า หากสภาพเศรษฐกิจและตลาดแรงงานของไทยไม่ได้เปลี่ยนแปลงไปจากที่เป็นอยู่ คาดว่าในภาพรวมแรงงานกลุ่มอายุ 25-60 ปี จะยังมีจำนวนเพิ่มขึ้นอีกเล็กน้อยก่อนจะเริ่มลดลงอย่างต่อเนื่องในราวปี 2561-2563 เป็นต้นไป โดยแรงงานอายุต่ำกว่า 25 ปี คาดว่าจะลดลงเรื่อย ๆ ในขณะที่แรงงานกลุ่มอายุมากกว่า 60 ปี คาดว่าจะเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง โดยในภาคการเกษตรจะเป็นภาคที่รองรับแรงงานสูงอายุเพิ่มขึ้นมากที่สุด แต่อย่างไรก็ตามเนื่องจากผลการประมาณการดังกล่าวเป็นภาพในโลกสมมติ ซึ่งยากจะเกิดขึ้นจริง

ดังนั้นงานวิจัยที่ควรเกิดขึ้นหลังจากนี้ควรจะมีการพัฒนาแบบจำลองเพื่อประมาณการจำนวนแรงงาน (การจ้างงาน) ในอนาคต ทั้งในภาพรวมและรายสาขาเศรษฐกิจ โดยแบบจำลองดังกล่าวควรคำนึงถึงการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างอายุประชากรและปัจจัยสำคัญอื่น ๆ ที่มีอิทธิพลต่อการจ้างงานอย่างรอบด้าน เพื่อนำไปใช้เป็นเครื่องมือในการวางแผนเชิงนโยบายได้จริงและมีประสิทธิภาพ

ประเด็นที่สอง  เรายังขาดงานวิจัยที่ตอบโจทย์เกี่ยวกับประเด็นที่ในสถานการณ์ที่ประชากรวัยทำงานในประเทศกำลังมีจำนวนลดลงเรื่อย ๆ การวางแผนกำลังคนในอนาคตมีความสำคัญเป็นพิเศษ ภาคการศึกษาจำเป็นต้องผลิตคนให้ตรงกับความต้องการมากที่สุด ลดความสูญเสียจากการผลิตคนที่ไม่ตรงกับความต้องการของตลาดให้ได้มากที่สุด เพื่อให้เกิดการใช้ทรัพยกรที่มีอยู่อย่างจำกัดให้เกิดประโยชน์สูงสุด

แม้ในปัจจุบันเราจะมีงานวิจัยที่นำเสนอข้อเสนอแนะเกี่ยวกับการรับมือและการเพิ่มกำลังแรงงานในประเทศโดยผ่านหลากหลายแนวทาง อาทิ การเพิ่มกำลังแรงงานในประเทศผ่านการนำเข้าหรือการสนับสนุนให้ประชากรไทยเข้าสู่ตลาดแรงงานมากขึ้น และทำงานต่อเนื่องเป็นระยะเวลายาวนานขึ้นก่อนที่จะเกษียณอายุ แต่ประเด็นสำคัญอย่างคำถามสำคัญที่งานวิจัยยังตอบไม่ได้คือ ในอนาคตเราต้องการแรงงานเพิ่มขึ้นอีกเท่าใด   ในอุตสาหกรรมใดบ้าง และทักษะที่ต้องการเพิ่มคืออะไร ทำให้การวางแผนกำลังคนในระยะยาวของภาครัฐและภาคเอกชน ตลอดจนการเตรียมความพร้อมของสถานศึกษาในการผลิตบุคคลากร เพื่อสนองความต้องการของตลาดแรงงานในอนาคต ยังไม่สามารถทำได้อย่างมีประสิทธิภาพ

ซึ่งการขาดองค์ความรู้ดังกล่าวส่วนหนึ่งอาจเป็นเพราะขาดเครื่องมือการวิเคราะห์ที่เหมาะสม      ดังนั้นจึงมีอีกประเด็นที่สำคัญคือ ควรมีการพัฒนาเครื่องมือในการประเมินสถานการณ์ในอนาคตขึ้นเพื่อให้เป็นพื้นฐานสำคัญอันจะนำไปสู่การกำหนดนโยบายและแนวทางดำเนินนโยบายที่เหมาะสมต่อไป

ประเด็นที่สาม  จากการศึกษางานวิจัยที่ผ่านมา ล้วนชี้ให้เห็นไปในทิศทางเดียวกันว่าการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างอายุประชากรไปสู่สังคมสูงอายุ จะทำให้ประเทศไทยมีอัตราการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจต่ำลง     เมื่อเทียบกับกรณีที่สมมติว่าไม่มีการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างอายุประชากร โดยผลกระทบที่เกิดขึ้นอาจมีขนาดแตกต่างกันไปขึ้นอยู่กับลักษณะของแบบจำลองต่าง ๆ ที่แต่ละงานวิจัยเลือกใช้ ซึ่งแน่นอนว่ามีทั้งข้อดีและข้อจำกัดแตกต่างกันไป

จากประเด็นนี้จึงทำให้มักเกิดคำถามว่า ผลการวิจัยของแบบจำลองใดมีความน่าเชื่อถือมากที่สุด ซึ่งคำตอบสำหรับคำถามในข้อนี้ยังเป็นคำถามที่ไม่อาจตอบได้ เนื่องจากแต่ละการศึกษาที่ผ่านมายังไม่ได้มีการแสดงให้เห็นว่าแบบจำลองที่ได้พัฒนาขึ้นมานั้นมีศักยภาพในการประมาณการมากน้อยเพียงใด กล่าวคือแบบจำลองนั้นสามารถจำลองตัวแปรทางเศรษฐกิจมหภาคที่สำคัญต่าง ๆ ได้ใกล้เคียงกับสิ่งที่เกิดขึ้นแล้วหรือคาดว่าจะเกิดขึ้นได้มากน้อยเพียงใด

ดังนั้นงานวิจัยในอนาคตควรให้ความสำคัญกับการตรวจสอบแบบจำลองมากขึ้น เพื่อสร้างความมั่นใจในการนำผลการศึกษาไปใช้ในการวางนโยบาย

ประเด็นที่สี่  งานวิจัยที่ผ่านมาส่วนใหญ่ประมาณการการเปลี่ยนแปลงของแรงงานในอนาคตโดยอ้างอิงจากประมาณการของสำนักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติหรือจากการประมาณการขององค์การสหประชาชาติ ซึ่งเป็นวิธีการที่ง่ายแต่ก็มีโอกาสเกิดความคลาดเคลื่อนสูง เนื่องจากการเปลี่ยนแปลงของจำนวนประชากรไม่เท่ากับการเปลี่ยนแปลงของจำนวนแรงงาน ในอนาคตควรมีการประมาณการอัตราการเข้าร่วมกำลังแรงงานในอนาคตตามกลุ่มอายุ เพื่อใช้เป็นฐานในการแปลงจากจำนวนประชากรเป็นจำนวนกำลังแรงงาน เพื่อให้การประมาณการจำนวนแรงงานในอนาคตตั้งอยู่บนข้อสมมติที่ใกล้เคียงกับความเป็นจริงมากขึ้น

ประเด็นสุดท้าย  งานวิจัยที่ผ่านมามักมีการแสดงให้เห็นว่า การนำเข้าแรงงานต่างด้าว การพัฒนาเทคโนโลยี การสะสมทุนมนุษย์ การขยายระยะเวลาการทำงาน และการส่งเสริมการออม สามารถบรรเทาผลกระทบทางลบที่อาจเกิดขึ้นจากการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างอายุประชากรได้ อย่างไรก็ตามการศึกษาเหล่านี้มักเป็นการศึกษาเชิงวิเคราะห์เป็นหลัก มีการกล่าวถึงนโยบายต่าง ๆ ในภาพกว้างโดยไม่ได้นำเสนอรายละเอียดในเชิงปฏิบัติ

ดังนั้นการศึกษาวิจัยในอนาคตควรเป็นการศึกษาเชิงนโยบายมากขึ้น โดยเน้นศึกษาถึงสภาพปัญหาที่เกิดขึ้น อุปสรรคหรือข้อจำกัดของการดำเนินนโยบายในปัจจุบัน และวิธีการแก้ไขปัญหาหรือการปรับปรุงนโยบายให้ดียิ่งขึ้น เช่น ในเรื่องการขยายระยะเวลาการทำงาน ซึ่งกำลังเป็นที่สนใจในวงกว้างขึ้นเรื่อย ๆ ยังมีช่องว่างของการวิจัยอยู่พอสมควร โดยหัวข้อสำคัญที่ควรได้รับการศึกษาเพิ่มเติม ได้แก่ ควรมีการกำหนดให้มีอายุเกษียณตามกฎหมายในภาคเอกชนเหมือนดังกรณีข้าราชการหรือไม่ หรือควรให้การขยายอายุเกษียณเป็นไปตามความสมัครใจของฝ่ายนายจ้างและลูกจ้าง

หรือถ้าจะมีการบังคับโดยกฎหมาย ควรกำหนดอายุเกษียณไว้ที่อายุเท่าใด แต่ละอาชีพควรมีอายุเกษียณแตกต่างกันหรือไม่ และควรมีการศึกษานโยบายการเกษียณอายุของภาคเอกชนตามรายสาขาเศรษฐกิจเพื่อทำความเข้าใจกับสภาพปัจจุบัน และศึกษาผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นจากการขยายอายุเกษียณตามกฎหมาย ไม่ว่าจะเป็นผลกระทบต่อการทำงานของลูกจ้างที่กำลังจะเข้าทำงานหรือลูกจ้างที่ทำงานอยู่แล้ว เพื่อหามาตรการรองรับผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นตามมาได้

โดยสรุปแม้เราจะมีงานวิจัยมากมายที่เกี่ยวกับการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างประชากร แต่อย่างที่ได้กล่าวไป งานวิจัยเหล่านั้นยังมีช่องว่างบางประการที่ทำให้ยังไม่ถูกนำไปใช้ประโยชน์ในเชิงนโยบายได้อย่างเต็มที่ ดังนั้นข้อเสนอแนะจากบทความนี้น่าจะมีประโยชน์อย่างยิ่งต่องานวิจัยที่จะกำลังเกิดขึ้นในอนาคตและที่อยู่ในกระบวนการคิดว่าควรมีการศึกษาวิจัยในประเด็นใดเพิ่มเติมและมีประเด็นใดน่าสนใจบ้าง

อ้างอิงข้อมูลจาก

โครงการวิจัย “การสังเคราะห์งานวิจัยว่าด้วยการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างประชากรในมิติการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจและความมั่นคงทางการเงินของประชากร”

หัวหน้าโครงการ : จิระวัฒน์ ปั้นเปี่ยมรัษฎ์
สนับสนุนโดย : สำนักงานคณะกรรมการส่งเสริมวิทยาศาสตร์ วิจัยและนวัตกรรม (สกสว.)

เรียบเรียง ภัณฑิลา ธนบูรณ์นิพัทธ์
กราฟิก ตวงทอง จงเจริญ
พิสูจน์อักษรและตรวจทาน วริศรา ศรีสวาท
00:00
00:00
Empty Playlist