RC20310 (ปก)

ถอดบทเรียนนโยบายประชากรประเทศสิงคโปร์เพื่อการพัฒนาประเทศไทย

ประเทศสิงคโปร์มีภูมิประเทศที่เป็นเกาะเล็ก ๆ และไม่มีทรัพยากรธรรมชาติ แต่ด้วยเป้าหมายของสิงคโปร์ที่จะเป็น “ศูนย์กลางเศรษฐกิจโลก (Hub of the Global Economy)” ทำให้ประเทศสิงคโปร์จำเป็นต้องมีนโยบายเพื่อพัฒนากำลังคน ซึ่งเป็นทรัพยากรหลักของประเทศ และมีการดึงดูดแรงงานคุณภาพจากประเทศต่าง ๆ เพื่อมาเติมเต็มตำแหน่งงานที่ว่างอยู่หรือไม่สามารถหาคนสิงคโปร์มาทำงานได้ นโยบายประชากรจึงเป็นกุญแจสำคัญในการกำหนดทิศทางการพัฒนาประเทศของสิงคโปร์

อย่างไรก็ตาม สิงคโปร์ก้าวเข้าสู่การเป็นสังคมสูงวัย อันเป็นผลมาจากนโยบายการวางแผนครอบครัวที่ประสบความสำเร็จที่ทำให้มีจำนวนเด็กเกิดน้อยลง และความก้าวหน้าทางการแพทย์ในการป้องกันและรักษาโรค ทำให้ประชากรมีอายุยืนยาวขึ้น โดยในปี พ.ศ. 2559 มีสัดส่วนประชากรอายุ 60 ปีขึ้นไป สูงถึงร้อยละ 18 ซึ่งเป็นสัดส่วนสูงที่สุดระหว่างกลุ่มประเทศที่เป็นสมาชิกสมาคมประชาชาติแห่งเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ (ASEAN)

รัฐบาลสิงคโปร์จึงต้องมีการปรับเปลี่ยนนโยบายด้านประชากรให้เท่าทันกับสัดส่วนประชากรที่เปลี่ยนแปลงไป และนับเป็นประโยชน์กับประเทศไทยที่สามารถเรียนรู้ต้นแบบนโยบายจากสิงคโปร์ เพื่อนำมาปรับใช้สู่การพัฒนาอย่างยั่งยืนและการหลีกเลี่ยงการลงทุนเชิงนโยบายที่ไม่คุ้มค่าได้ งานวิจัยเรื่อง “โครงสร้างและนโยบายประชากรของประเทศสิงคโปร์ในมุมมองของการพัฒนาประเทศไทยในประชาคมเศรษฐกิจอาเซียน” มีวัตถุประสงค์เพื่อศึกษาความสำเร็จและความล้มเหลวของนโยบายประชากรของประเทศสิงคโปร์ ระหว่าง พ.ศ. 2503 – 2559 และวิเคราะห์ถึงการพัฒนานโยบายและการบริหารจัดการของประเทศสิงคโปร์

นโยบายเจริญพันธุ์ของสิงคโปร์แบ่งออกเป็นสองช่วง โดยในช่วงแรกนโยบายเน้นไปที่การคุมกำเนิด ผ่านการยกเลิกสิทธิต่าง ๆ แก่บุตรและพ่อแม่ แต่เมื่ออัตราเจริญพันธุ์ลดลงต่ำกว่าระดับมาตรฐานอย่างต่อเนื่อง ทำให้รัฐบาลหันมาใช้นโยบายส่งเสริมการเกิด ผ่านมาตรการทางภาษีและเงินอุดหนุนหรือสมทบ นอกจากนี้ รัฐบาลได้ตระหนักถึงสภาพแวดล้อมที่มีผลต่อการตัดสินใจมีบุตรและการดูแลบุตร จึงสนับสนุนโครงการสมดุลชีวิตกับงาน (Work-Life Balance) ด้วยการเพิ่มจำนวนและคุณภาพของสถานเลี้ยงเด็ก ปัจจุบันรัฐบาลสิงคโปร์มีการพูดถึง Work-Life Integration เป็นการหลอมรวมงานกับชีวิต การทำงานสามารถทำงานจากที่บ้านได้พร้อมกับการมีครอบครัวเป็นนโยบายที่เป็นมิตรกับครอบครัว (Family Friendly Policy) โดยให้ความสำคัญกับเด็กและเยาวชนมากขึ้น และมีนโยบายที่เน้นเรื่องผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจในการจูงใจให้คนแต่งงาน โดยใช้นโยบายที่มีอิทธิพลต่อแบบแผนการใช้ชีวิต โดยเฉพาะเรื่องการมีบ้าน คนมักตัดสินใจเพื่อซื้อบ้านตามนโยบายเพื่อให้ได้เงื่อนไขที่ดีที่สุด แม้อาจจะไม่ใช่เวลาที่เหมาะสม อาทิ การตัดสินใจแต่งงานเพื่อจะได้ลงทะเบียนซื้อบ้าน การเลื่อนเวลาแต่งงานเพื่อให้ได้บ้านราคาถูกลง นโยบายการซื้อบ้านไม่เอื้ออำนวยแก่คนโสดที่อายุน้อย เพราะไม่อนุญาตให้คนที่อายุต่ำกว่า 35 ปีที่ไม่ได้แต่งงานซื้อบ้าน ดังนั้น นโยบายที่จำกัดระยะเวลาและเงื่อนไขมากย่อมมีผลต่อการวางแผนชีวิต

อย่างไรก็ตาม นโยบายเหล่านี้ไม่ได้ช่วยให้ประชากรสิงคโปร์มีบุตรเพิ่มขึ้น อัตราเจริญพันธุ์รวมมีแนวโน้มลดลง ทั้งนี้ เป็นเพราะความกดดันทางเศรษฐกิจ ภาวะความเครียด วิถีชีวิตที่เร่งรีบ การเสียโอกาสการทำงานของแม่ และที่สำคัญคือนโยบายทางการเงินและมาตรการทางภาษีไม่ได้ช่วยให้คนสิงคโปร์มีบุตรเพิ่มขึ้นได้ ด้วยค่าครองชีพที่สูงขึ้นทำให้ค่าใช้จ่ายในการเลี้ยงดูบุตรสูงมากจนความช่วยเหลือที่รัฐบาลสนับสนุนไม่เพียงพอ ตลอดจนประชากรสิงคโปร์รุ่นใหม่คิดว่าการประชาสัมพันธ์ที่โจ่งแจ้งเกินไปเป็นเรื่องไม่เหมาะสม เพราะการตัดสินใจมีบุตรเป็นเรื่องส่วนบุคคลที่รัฐบาลไม่ควรก้าวก่าย อาทิ การจัดโปรแกรมให้หนุ่มสาวได้พบปะและทำกิจกรรมร่วมกันถูกมองเป็นเรื่องตลก คนรุ่นใหม่นิยมการหาคู่ผ่าน Dating App เพราะเป็นส่วนตัวและสามารถคัดเลือกคนที่ชอบได้จากคุณสมบัติในเบื้องต้น นอกจากนี้ ทัศนคติยังเป็นตัวกำหนดการดำเนินชีวิตรวมทั้งการมีบุตร ทั้งนี้ ทัศนคติรายบุคคลส่วนใหญ่ได้รับอิทธิพลมาจากศาสนา

การรักษาระดับอัตราเจริญพันธุ์รวมเป็นสิ่งท้าทายของสิงคโปร์ มาตรการส่งเสริมการมีบุตรของสิงคโปร์มีหลายรูปแบบและดำเนินการต่อเนื่องเป็นระยะเวลานาน แต่สิงคโปร์ยังไม่ประสบความสำเร็จ อัตราการเจริญพันธุ์รวมมีแนวโน้มลดต่ำลงไปอีก ทำให้เรียนรู้ว่าการส่งเสริมให้ประชากรมีบุตรเพิ่มขึ้นนั้นเป็นไปได้ยาก แม้ในประเทศที่พัฒนาแล้วที่ประชากรมีฐานะทางเศรษฐกิจดี และรัฐสามารถสนับสนุนโปรแกรมต่าง ๆ ได้อย่างทั่วถึง

ฉะนั้น นโยบายส่งเสริมการเกิดภายในประเทศอย่างผิวเผินอาจไม่คุ้มค่าสำหรับประเทศไทย เพราะการตัดสินใจมีบุตรที่มีคุณภาพของพ่อแม่นั้นมาจากปัจจัยหลายอย่าง การส่งเสริมให้เกิดสิ่งแวดล้อมทางด้านเศรษฐกิจ สังคม บริบทการทำงาน และสิ่งอำนวยความสะดวก จะเอื้อให้พ่อแม่ที่ต้องการมีบุตรตัดสินใจมีบุตรได้เร็วมากยิ่งขึ้น และทำให้มีโอกาสที่จะมีบุตรลำดับถัดไปได้เร็วขึ้นเช่นกัน ดังนั้น นโยบายส่งเสริมการมีบุตรควรดำเนินการอย่างมีเป้าหมาย

 

จากภาวะจำนวนเด็กที่เกิดน้อย ส่งผลให้สิงคโปร์ขาดแคลนประชากรวัยแรงงาน สิงคโปร์จึงมีนโยบายนำเข้าแรงงานจากต่างประเทศและส่งกลับเมื่อหมดสัญญา โดยรัฐบาลจะพิจารณานโยบายด้านการย้ายถิ่นให้สอดรับกับจำนวนและคุณสมบัติของแรงงานที่ขาดแคลนและจำเป็นต้องนำเข้าจากต่างประเทศทุกปี โดยให้สิทธิกับพลเมืองและผู้พำนักถาวรสามารถสมัครงานได้ก่อน แล้วจึงจะอนุญาตให้ผู้ประกอบการรับแรงงานต่างชาติเข้าทำงานได้ สิงคโปร์ลงทุนเพื่อการศึกษาและการฝึกอบรมทักษะของประชากรเพื่อยกระดับคุณภาพให้เป็นแรงงานทักษะสูง และมีนโยบายเป็นมิตรต่อแรงงานข้ามชาติทักษะสูง โดยแรงงานทักษะสูงมีสิทธิได้รับพิจารณาเป็นผู้พำนักถาวร (Permanent Resident) รัฐบาลปรับสิทธิผู้พำนักถาวรให้ต่ำกว่าพลเมือง เพื่อจูงใจให้สมัครเป็นพลเมืองของสิงคโปร์อีกด้วย

อย่างไรก็ตาม ก็ยังมีความพยายามจำกัดแรงงานข้ามชาติไร้ฝีมือไม่ให้มีจำนวนมากเกินไป และไม่ให้ตั้งรกรากอยู่อย่างถาวร แต่ก็ยังคงต้องการแรงงานทักษะต่ำเพื่อทำงานในอุตสาหกรรมที่ประชากรสิงคโปร์ไม่ต้องการทำ เพื่อรักษาจำนวนพลเมืองสิงคโปร์ให้เพียงพอต่อการพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศ โดยมาตรการต่าง ๆ ที่ใช้มีความยืดหยุ่น สามารถปรับเปลี่ยนให้ตอบสนองต่อสถานการณ์ในประเทศอยู่เสมอ ตัวอย่างมาตรการที่สิงคโปร์ใช้ เช่น การปรับอัตราภาษี และเพดานการพึ่งพาแรงงานข้ามชาติ ในกรณีแรงงานช่างฝีมือ กึ่งฝีมือ และไร้ฝีมือ ส่วนกรณีแรงงานระดับวิชาชีพและช่างเทคนิค ใช้วิธีปรับระดับเงินเดือนขั้นต่ำที่สามารถขอใบอนุญาตประเภทต่าง ๆ ได้ เช่น หากต้องการจำกัดแรงงานข้ามชาติในประเทศให้มีจำนวนน้อยลง รัฐบาลจะขึ้นอัตราภาษีการใช้แรงงานข้ามชาติ ลดเพดานการพึ่งพา และเพิ่มระดับเงินเดือน

สำหรับประเทศไทย ควรพัฒนาระบบฐานข้อมูลเพื่อการเฝ้าระวังและติดตามแรงงาน และปรับนโยบายการย้ายถิ่นให้ตอบสนองตลาดแรงงานตามจริง แม้การนำเข้าแรงงานจากต่างประเทศจะสามารถทำได้ไม่ยากนัก แต่นโยบายควรตระหนักถึงความสำคัญและสถานภาพของแรงงานไทยก่อน นอกจากนี้ นโยบายด้านแรงงานควรคำนึงถึงจำนวนเด็กแรกเกิดที่ลดลง และคาดว่าจะมีแนวโน้มไม่สูงขึ้น การพัฒนาประชากรไทยให้มีคุณภาพโดยยกระดับทักษะแรงงานอย่างเฉพาะเจาะจงทั้งด้านจำนวนและคุณสมบัติ เพื่อให้ประชากรไทยเป็นกำลังแรงงานสำคัญและได้รับอัตราค่าจ้างที่สูงขึ้นตามทักษะที่เพิ่มขึ้นได้

และในยุคที่เทคโนโลยีกำลังเปลี่ยนโลก (Disruptive Technology) อาจทำให้ความต้องการแรงงานลดน้อยลงไป เนื่องจากการใช้เทคโนโลยีในการทำงานและติดต่อสื่อสาร ผู้บริโภคสามารถค้นหาสินค้าและบริการที่ดีที่สุดได้ด้วยตนเอง รสนิยมของประชากรรุ่นใหม่ที่กำลังจะกลายเป็นประชากรส่วนใหญ่ของประเทศเปลี่ยนแปลงไป อาชีพเดิมหายไป เกิดอาชีพใหม่ขึ้นแทน ดังนั้น ควรมีการเตรียมรับมือและสร้างอาชีพใหม่รองรับให้ทันสถานการณ์เพื่อไม่ให้ประชากรตกงาน

นโยบายเพื่อความเป็นอยู่ที่ดีของผู้สูงอายุในสิงคโปร์ สนับสนุนผ่านกองทุนสำรองเลี้ยงชีพ (Central Provident Fund-CPF) ซึ่งกำหนดให้ประชาชนออมเงินตามอัตราที่กำหนดเพื่อเป็นเงินออม และค่ารักษาพยาบาลหลังเกษียณอายุ ซึ่งรัฐจะสมทบให้ประมาณร้อยละ 90 โดยสิงคโปร์ได้บัญญัติกฎหมายการจ้างงานหลังอายุเกษียณ (Re-Employment Act) ให้สถานประกอบการต้องเสนองานให้แก่ผู้สูงอายุเกษียณจนกว่าจะอายุครบ 67 ปี โดยสามารถตัดสินใจทำงาน อาทิ ต่ออายุหรือหยุดทำงาน หรือเลือกทำงานเต็มเวลาหรือบางช่วงเวลาได้ ซึ่งรัฐบาลจะสมทบเงินค่าตอบแทนแก่ผู้สูงอายุและลดหย่อนภาษีแก่ผู้ประกอบการ นอกจากนี้รัฐบาลสนับสนุนให้ครอบครัวและชุมชนดูแลผู้สูงอายุโดยรัฐให้เงินอุดหนุน มีระบบช่วยเหลือผู้สูงอายุในชุมชนโดยจัดทีมอาสาสมัครให้ความช่วยเหลือประจำอาคารและชั้นที่พักอาศัย ผู้สูงอายุที่อยู่คนเดียวสามารถกดปุ่มฉุกเฉินขอความช่วยเหลือได้ โดยสิ่งแวดล้อมรอบอาคารที่พักอาศัยเอื้อต่อการดำเนินชีวิตของผู้สูงอายุให้สามารถเดินหรือใช้รถเข็นเพื่อไปสถานที่ใกล้เคียงได้ด้วยตนเอง ทั้งนี้ยังมีจุดบริการเบ็ดเสร็จ (One Stop Service) ตั้งอยู่ในศูนย์บริการชุมชน (Community Hub) ของรัฐ รวมทั้งยังมีการจัดหาสถานที่เพื่อนันทนาการสำหรับคนทุกวัยที่สามารถเข้าถึงได้สะดวก

จากประสบการณ์ของสิงคโปร์ทำให้เราเห็นว่า ไทยควรเตรียมพร้อมประชากรเพื่อเข้าสู่วัยสูงอายุด้วยการมีระบบช่วยเตรียมตัวตั้งแต่เริ่มทำงาน เพื่อให้ประชาชนตระหนักและมีเวลานานพอที่จะออมเงินหรือทรัพย์สินเพื่อเป็นค่าใช้จ่ายในการดูแลตนเองเมื่อเกษียณ รัฐบาลสิงคโปร์เน้นการเก็บออมด้วยตนเองเพื่อตนเองในอนาคต และรัฐสมทบตามเศรษฐฐานะที่ประเมินจากขนาดที่อยู่อาศัยที่รัฐจัดสรร (HDB) โดยที่อยู่อาศัยขนาดใหญ่จะได้รับเงินสมทบมากกว่าที่อยู่อาศัยขนาดเล็ก ซึ่งเป็นการส่งเสริมให้ประชาชนพยายามทำงานเพื่อได้รับสวัสดิการจากรัฐที่สูงที่สุด นอกจากนี้ ไทยควรปรับนโยบายสวัสดิการแบบให้เปล่าและเท่ากัน โดยสร้างแรงจูงใจให้ประชาชนทำงานแลกเพื่อรับสวัสดิการ ซึ่งจะทำให้ประชาชนเห็นคุณค่าของการทำงานหนักและสวัสดิการที่ได้รับ ด้วยการขยายอายุการทำงานให้ยาวนานขึ้นในกลไกตลาดแรงงาน จะทำให้ลดภาวะพึ่งพิงครอบครัวและรัฐสวัสดิการ อีกทั้งการทำงานเป็นองค์ประกอบหนึ่งของการสูงวัยอย่างมีพลัง (Active Ageing)  โดยสุดท้ายชุมชนควรมีบทบาทในการติดตาม ดูแล และให้ความช่วยเหลือแก่ผู้สูงอายุที่เป็นเพื่อนบ้าน ชุมชนควรจัดให้มีกลไกทางสังคมเพื่อให้ความช่วยเหลือแก่ผู้สูงอายุ และได้ทำกิจกรรมร่วมกันกับสังคม เพื่อให้ผู้สูงอายุไม่ถูกแบ่งแยกจากสังคม ที่สำคัญผลการประเมินโครงการต่าง ๆ จะเป็นตัวชี้วัดประสิทธิผล หากไม่คุ้มค่าในการดำเนินงานควรยุติและสร้างสรรค์โครงการใหม่ทดแทน

กล่าวโดยสรุป ประเทศไทยควรเรียนรู้จากความพยายามอย่างที่สุดของรัฐบาลสิงคโปร์ที่ต้องมีจำนวนและคุณภาพประชากรที่เพียงพอต่อการเจริญเติบโตของเศรษฐกิจ เมื่อการเพิ่มจำนวนประชากรด้วยการเกิดไม่ได้ผล นโยบายการย้ายถิ่นจึงมีส่วนสำคัญในการคัดเลือกคุณสมบัติของแรงงานที่ขาดแคลน และจำกัดจำนวนประชากรให้พอเหมาะกับพื้นที่และทรัพยากรที่มีในประเทศ พร้อมกับสร้างสิ่งอำนวยความสะดวกให้สมดุลกับความต้องการของประชากรที่ประเมินข้อมูลทุกปี นอกจากนี้ยังมีการดำเนินนโยบายด้านผู้สูงอายุเพื่อให้สามารถอยู่ได้อย่างอิสระ และเน้นการดูแลจากครอบครัวและชุมชน การทำงานสร้างรายได้และออมเงินผ่านระบบเงินทุนสำรองเลี้ยงชีพ เพื่อเป็นค่าใช้จ่ายหลังเกษียณและค่ารักษาพยาบาล เงินอุดหนุนจากรัฐเป็นไปตามเศรษฐฐานะที่บ่งชี้ด้วยขนาดที่อยู่อาศัยที่ได้รับจัดสรรจากรัฐบาล เพื่อส่งเสริมให้คนทำงานและพึ่งพาตนเองได้

อ้างอิงข้อมูลจาก

โครงการวิจัย “โครงสร้างและนโยบายประชากรของประเทศสิงคโปร์ในมุมมองของการพัฒนาประเทศไทยในประชาคมเศรษฐกิจอาเซียน”

หัวหน้าโครงการ : จงจิตต์ ฤทธิรงค์ และ รศรินทร์ เกรย์
สนับสนุนโดย : สำนักงานคณะกรรมการส่งเสริมวิทยาศาสตร์ วิจัย และนวัตกรรม (สกสว.)

เรียบเรียง  กิตติชัย กงไกรสร
กราฟิก  ชนกนันท์ สราภิรมย์
พิสูจน์อักษรและตรวจทาน  กัณณพิชญ์ชา แก้ววิลัย
00:00
00:00
Empty Playlist