การบริหารจัดการแรงงานต่างด้าวและแนวโน้มแรงงานต่างด้าวในประเทศไทย

นับตั้งแต่ปี พ.ศ. 2528 บริบทการเคลื่อนย้ายแรงงานระหว่างประเทศของไทยเริ่มเปลี่ยนแปลงจากการเป็นประเทศต้นทางมาสู่การเป็นประเทศปลายทาง โดยเฉพาะอย่างยิ่งการเคลื่อนย้ายแรงงานจากประเทศเพื่อนบ้าน ได้แก่ กัมพูชา เมียนมา และลาว ซึ่งมีปัจจัยสำคัญจากนโยบายการพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศที่มุ่งเน้นการส่งออกสินค้าที่ใช้แรงงานเป็นหลัก โครงสร้างประชากรในประเทศที่เปลี่ยนแปลงไปสู่สังคมผู้สูงอายุ การที่ประชากรวัยแรงงานลดลง และการศึกษาภาคบังคับที่ทำให้นักเรียนหลุดออกจากระบบการศึกษาไปเป็นแรงงานไร้ฝีมือหรือกึ่งฝีมือน้อยลง

ปัจจัยเหล่านี้ส่งผลให้เกิดแรงกดดันกับตลาดแรงงานในประเทศ จากความต้องการแรงงานหรืออุปสงค์แรงงานที่เพิ่มขึ้น แต่ความต้องการทำงานหรืออุปทานแรงงานกลับลดลง นำไปสู่ภาวะอุปสงค์ส่วนเกิน โดยปกติจะส่งผลให้ค่าจ้างแรงงานในตลาดเพิ่มขึ้น อย่างไรก็ตาม สิ่งที่เกิดขึ้นคือแรงงานในกลุ่มไร้ฝีมือและกึ่งฝีมือจากประเทศเพื่อนบ้านได้เข้ามาเติมเต็มในแรงงานส่วนที่ขาดในประเทศ ทำให้แรงกดดันในตลาดแรงงานลดลง ผลที่ตามมาคือค่าจ้างแรงงานที่แท้จริงในช่วงปี พ.ศ. 2544 – 2554 แทบไม่ปรับตัวเพิ่มขึ้น การที่ค่าจ้างไม่ปรับตัวเพิ่มขึ้นนี้อาจส่งผลสะท้อนกลับ ผลักดันให้แรงงานไทยออกจากตลาดและถูกทดแทนโดยแรงงานจากประเทศเพื่อนบ้าน

สถานการณ์แรงงานต่างด้าวในประเทศไทย

ในอดีตประเทศไทยไม่เคยมีนโยบายที่เกี่ยวข้องกับการบริหารจัดการแรงงานต่างด้าวโดยตรง มีเพียงแนวทางปฏิบัติในการควบคุมการทำงานของคนต่างชาติ โดยการสงวนบางอาชีพให้คนไทยเท่านั้น เช่นมัคคุเทศก์ ช่างทำผม งานขายของหน้าร้าน งานขับขี่ยานพาหนะ คนต่างชาติที่เข้ามาทำงานในไทยสามารถเลือกประกอบอาชีพนอกเหนือจากอาชีพที่สงวนให้คนไทยได้ตามความพอใจของตนและนายจ้าง อย่างไรก็ตาม สถานการณ์แรงงานต่างด้าวเริ่มมีปัญหาที่รุนแรงมากขึ้น ตั้งแต่ปี พ.ศ. 2531 เมื่อผู้หลบหนีทางการเมืองทะลักเข้ามาในไทยจำนวนมากเพื่อหลบภัยและหางานทำ ขณะเดียวกันในตอนนั้นเศรษฐกิจไทยพัฒนาและขยายตัวค่อนข้างมาก ทำให้ต้องการแรงงานไร้ฝีมือและกึ่งฝีมือจำนวนมาก โดยเฉพาะในอุตสาหกรรมการผลิต ก่อสร้าง และประมง

เมื่อไทยเปิดพรมแดนตามนโยบายเปลี่ยนสนามรบเป็นสนามการค้า ในปี พ.ศ. 2532 ส่งผลให้มีความต้องการแรงงานจำนวนมาก ภาคธุรกิจเอกชนเรียกร้องให้รัฐอนุญาตให้จ้างงานแรงงานต่างด้าวได้อย่างถูกต้อง ซึ่งส่งผลให้เกิดการผ่อนผันให้บุคคลที่มีสถานะเป็นผู้หลบหนีเข้าเมืองผิดกฎหมายสามารถทำงานได้ชั่วคราวตามเงื่อนไขที่รัฐกำหนด ทั้งนี้ ในปี พ.ศ. 2535 รัฐบาลมีนโยบายผ่อนปรนต่อแรงงานต่างด้าวที่หลบหนีเข้าเมืองและลักลอบทำงานผิดกฎหมาย โดยเปิดให้มีการจดทะเบียนแรงงานต่างด้าวเป็นครั้งแรกสำหรับแรงงานเมียนมาร์ รัฐบาลมักใช้วิธีออกมติคณะรัฐมนตรีในการประกาศผ่อนผันให้บุคคลที่มีสถานะหลบหนีเข้าเมืองผิดกฎหมายจากเมียนมาร์ กัมพูชา และลาว สามารถทำงานได้ตามเงื่อนไขที่รัฐกำหนดเป็นคราว ๆ ไป

นโยบายการบริหารจัดการแรงงานต่างด้าวที่ผ่านมาจนถึงปี พ.ศ. 2558 ยังคงเป็นการจดทะเบียนแรงงานต่างด้าวตามมติคณะรัฐมนตรีอยู่เป็นระยะ สลับกับการขยายเวลาผ่อนผันและต่ออายุใบอนุญาตให้แรงงานสามารถทำงานต่อไปได้อีก อย่างไรก็ตาม การจัดทำทะเบียนในระดับประเทศนี้ถูกมองว่าไร้ประสิทธิภาพ เมื่อเวลาผ่านไปจำนวนแรงงานต่างด้าวที่จดทะเบียนจะลดลงอีก เนื่องจากแรงงานต่างด้าวจำนวนมากไม่มารายงานตัวหรือจดทะเบียนกับทางการ และคิดว่ารัฐไทยจะเปิดให้ต่ออายุและผ่อนผันอีก ถึงแม้จะมีการจัดทำทะเบียนแรงงานต่างด้าว แต่ก็พบว่ายังไม่มีประสิทธิภาพมากนัก มีผู้ย้ายถิ่นตกหล่นจากระบบทะเบียน เนื่องจากมองว่าเป็นเรื่องยุ่งยาก สับสน มีค่าใช้จ่ายสูง หรือไม่ก็ขาดคุณสมบัติที่จะสามารถจดทะเบียนได้ และการที่รัฐไทยเปิดโอกาสให้แรงงานต่างด้าวเข้ามาพิสูจน์สัญชาติในประเทศไทยยังเป็นอีกช่องทางหนึ่งที่ทำให้แรงงานต่างด้าวลักลอบหลบหนีเข้าเมืองอย่างผิดกฎหมายด้วย นอกจากนั้นการจำกัดอาชีพให้แรงงานต่างด้าวทำงานได้เพียงการเป็นกรรมกรและคนรับใช้ในบ้านนั้นยังไม่สอดคล้องกับความต้องการแรงงานต่างด้าวและสถานการณ์จ้างงานที่เกิดขึ้นจริง

 ผลกระทบของแรงงานต่างด้าวต่อระบบเศรษฐกิจไทย

จากการประมาณการแนวโน้มแรงงานต่างด้าว พบว่าแรงงานต่างด้าวที่มาจดทะเบียนขอใบอนุญาตทำงานในประเทศไทยมีแนวโน้มเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง ส่วนใหญ่เป็นแรงงานต่างด้าวไร้ฝีมือคิดเป็นร้อยละ 90 ของจำนวนแรงงานต่างด้าวที่มาจดทะเบียนทั้งหมด โดยในระหว่างปี พ.ศ. 2558 – 2563 มีอัตราการเติบโตร้อยละ 12.94 ต่อปี

ในการวิเคราะห์ผลกระทบของแรงงานต่างด้าวต่อระบบเศรษฐกิจไทย โดยคำนวณค่าส่วนเกินแรงงานต่างด้าวต่อสัดส่วนของผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในประเทศ โดยอุตสาหกรรมที่ใช้วิเคราะห์มี 7 อุตสาหกรรม ประกอบด้วย 1) การเพาะปลูก เลี้ยงสัตว์ ล่าสัตว์ และป่าไม้ 2) การประมง 3) การผลิตอุตสาหกรรม 4) การขายส่ง การขายปลีก การซ่อมแซมยานยนต์ รถจักรยานยนต์ ของใช้ส่วนบุคคลและของใช้ในครัวเรือน 5) โรงแรมและภัตตาคาร 6) ลูกจ้างในครัวเรือนส่วนบุคคล และ 7) ก่อสร้าง พบว่าในปี พ.ศ. 2557 ลูกจ้างในครัวเรือนส่วนบุคคลได้รับผลกระทบร้อยละ 45.6 ของผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในประเทศ การประมง การโรงแรมและภัตตาคารส่งผลกระทบต่อแรงงานไทยร้อยละ 16.48 และ 2.05 ของผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในประเทศตามลำดับ อุตสาหกรรมหรือกิจกรรมทางเศรษฐกิจที่ส่งผลกระทบต่อแรงงานไทยส่วนใหญ่เป็นกิจกรรมทางเศรษฐกิจที่มีแรงงานไทยทำงานอยู่น้อย สาเหตุหนึ่งอาจมาจากค่าจ้างแรงงานที่ต่ำและงานที่หนัก สำหรับผลกระทบทางด้านรายได้ของธุรกิจที่ได้รับประโยชน์จากแรงงานต่างด้าว ได้แก่ ลูกจ้างในครัวเรือนส่วนบุคคลและประมงซึ่งเป็นส่วนที่ต้องพึ่งพิงแรงงานต่างด้าวในการทำงาน

ในภาพรวม การจ้างแรงงานต่างด้าวทำให้ประเทศไทยได้รับผลประโยชน์ในทุกกิจกรรมทางเศรษฐกิจ ยกเว้นการค้าส่ง การค้าปลีกและการก่อสร้างที่เสียประโยชน์เมื่อเทียบรายได้ของหน่วยธุรกิจจากการเข้ามาทำงานของแรงงานต่างด้าวต่อสัดส่วนของผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในประเทศ ขณะที่การจ้างแรงงานต่างด้าวในภาคเกษตรและอุตสาหกรรมการผลิตไม่มีผลกระทบต่อเศรษฐกิจ ทั้งนี้ ในภาพรวมผลการวิเคราะห์ในปี พ.ศ. 2557 พบว่าระบบเศรษฐกิจไทยได้รับประโยชน์จากการจ้างแรงงานต่างด้าวคิดเป็นร้อยละ 0.16 ของผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในประเทศ

ข้อเสนอแนะเชิงนโยบายจากงานวิจัย

  • รัฐบาลและหน่วยงานที่เกี่ยวข้องควรทบทวนนโยบายและมาตรการบริหารจัดการแรงงานต่างด้าวให้เป็นระบบและถูกกฎหมาย ควรยกเลิกนโยบายผ่อนผันและจดทะเบียนแรงงานใหม่ ยกเลิกการพิสูจน์สัญชาติแรงงานต่างด้าวในประเทศไทยอย่างถาวร เนื่องจากเป็นช่องทางที่ทำให้แรงงานจากประเทศเพื่อนบ้านหลบหนีเข้าเมืองอย่างผิดกฎหมาย
  • รัฐควรสนับสนุนการจ้างแรงงานต่างด้าวโดยนำเข้าแรงงานที่ถูกกฎหมายจากประเทศต้นทาง โดยการจ้างแรงงานต่างด้าวผ่าน MOU และควรมีระบบที่รองรับและอำนวยความสะดวกแก่ทุกฝ่าย ทั้งนายจ้าง ลูกจ้าง และนายหน้า และมีค่าใช้จ่ายที่เหมาะสม
  • รัฐควรเพิ่มบทลงโทษการจ้างแรงงานต่างด้าวที่ผิดกฎหมายและบังคับใช้กฎหมายอย่างจริงจัง โดยอาจปรับเพิ่มโทษนายจ้างที่จ้างแรงงานผิดกฎหมายให้ได้รับโทษจำคุก หรือขึ้นบัญชีพิจารณาปิดกิจการ และใช้อัตราปรับขั้นสูงสุด รวมถึงการควบคุมและตรวจสอบการจ้างงานต่างด้าวผ่านบริษัทตัวแทนและนายหน้าจัดหางานอย่างเข้มงวด เนื่องจากเป็นอีกช่องทางหนึ่งในการจ้างแรงงานผิดกฎหมายผ่านการสวมสิทธิ์และโควตา นอกจากนั้นบางแห่งยังเข้าข่ายการค้ามนุษย์ด้วย
  • รัฐควรมีหน่วยงานที่บริหารจัดการแรงงานต่างด้าวอย่างเบ็ดเสร็จ และพิจารณาขอบเขตประเภทกิจการและลักษณะงานที่อนุญาตให้แรงงานต่างด้าวสามารถทำได้ ในกรณีที่แรงงานต่างด้าวประกอบอาชีพนอกเหนือจากที่กำหนดควรถูกดำเนินคดีตามกฎหมายอย่างเคร่งครัด

อ้างอิงข้อมูลจาก

โครงการ “การศึกษาแนวโน้มแรงงานต่างด้าวในประเทศไทยและผลกระทบต่อการดำเนินนโยบายการบริหารจัดการแรงงานต่างด้าวของประเทศไทย”

หัวหน้าโครงการ : ยงยุทธ แฉล้มวงษ์
สนับสนุนโดย : สำนักงานคณะกรรมการส่งเสริมวิทยาศาสตร์ วิจัยและนวัตกรรม (สกสว.)

เรียบเรียง นพรดา คำชื่นวงศ์
กราฟฟิก ชนกนันท์ สราภิรมย์
ตรวจภาษาและความถูกต้อง สุดารัตน์ จิตเพียรธรรม
00:00
00:00
Empty Playlist