RC20231-1.1

เส้นทางการพัฒนาพื้นที่ชายแดนสู่เขตพัฒนาเศรษฐกิจพิเศษ กรณีเขตพัฒนาเศรษฐกิจพิเศษเชียงราย

จังหวัดเชียงรายเป็นจังหวัดชายแดนเหนือสุดของประเทศไทย มีพื้นที่ชายแดน 3 อำเภอ คือ อำเภอแม่สาย เชียงแสน และเชียงของ ที่มีพื้นที่ติดกับ 2 ประเทศ คือ เมียนมาร์และ สปป.ลาว โดยที่ อำเภอเชียงแสน และเชียงของ เป็นพื้นที่ที่ติดแม่น้ำโขง การดำเนินการปักปันเขตพรมแดนระหว่างประเทศดำเนินการมาอย่างต่อเนื่อง ตั้งแต่ทศวรรษที่ 2450-2550 โดยที่กิจกรรมทางเศรษฐกิจข้ามแดนระหว่างไทยพม่า และไทยลาว ร่วมทั้งมาตรการของภาครัฐดำเนินไปอย่างต่อเนื่องเช่นกัน กิจกรรมทางเศรษกิจยังจำกัดอยู่ที่การซื้อขายแลกเปลี่ยนสินค้ากัน ในช่วงทศวรรษที่ 2480 มีการตั้งด่านศุลกากรที่อำเภอแม่สาย มีการกำหนดการเก็บภาษีและยกเว้นอากรขาเข้าและออก ทศวรรษที่ 2490  มีการกำหนดเส้นทางขนส่งของเข้าและออกนอกอาณาจักรทางถนน ในปี 2510 มีการย้ายด่านตรวจคนเข้าเมืองแม่สายไปอยู่ร่วมอาคารเดียวกันกับด่านศุลกากรแม่สาย นัยว่าเพื่อให้เกิดการบริการจุดเดียวแบบเบ็ดเสร็จ (One Stop Service) และง่ายต่อการควบคุมธุรกรรมชายแดน

อาจกล่าวได้ว่าทศวรรษที่ 2500 เป็นจุดเริ่มต้นของการเปลี่ยนแปลงของพื้นที่ชายแดนที่สำคัญ แม้ว่าในช่วงทศวรรษที่ 2500 – 2532 จะเป็นช่วงเวลาของสงครามเย็น หรือการต่อสู้เชิงอุดมการณ์ระหว่างค่ายเสรีประชาธิปไตยและค่ายคอมมิวนิสต์ ทำให้ประเทศไทยเป็นฐานสำคัญของสหรัฐอเมริกาในการสกัดกั้นการขยายอิทธิพลของลัทธิคอมมิวนิสต์ พื้นที่ชายแดนจึงเป็นพื้นที่เฝ้าระวังภัยความมั่นคง

จนถึงทศวรรษที่ 2530 ประเทศต่าง ๆ ในลุ่มน้ำโขงเริ่มเปลี่ยนแปลงแนวคิดการพัฒนาเศรษฐกิจจากแบบสังคมนิยมไปสู่กลไกตลาดมากขึ้น เริ่มจากปี 2529 จีนโดยผู้นำ เติ้ง เสี่ยว ผิง มีนโยบายสร้างพื้นที่ยกเว้น (excepted zone) ในพื้นที่ชายฝั่งตะวันออกของประเทศเป็นเขตเศรษฐกิจพิเศษ เปิดรับการลงทุนเสรีจากต่างประเทศ มุ่งพัฒนาเศรษฐกิจแบบกลไกตลาด (market oriented) ขณะที่ลาวประกาศนโยบายจินตนาการใหม่ (New Economic Mechanism) เวียดนามประกาศนโยบายปฏิรูปเศรษฐกิจดอยเหม่ย (Policy of Doi Moi) พม่าประกาศนโยบายพัฒนาเศรษฐกิจระบบตลาด ไทยประกาศนโยบายเปลี่ยนสนามรบเป็นสนามการค้า ในปี 2531 จีนและกัมพูชาเดินหน้าสู่แผนพัฒนาเศรษฐกิจแบบตลาด ปี 2536 ทำให้พื้นที่ชายแดนเริ่มมีบทบาทในทางเศรษฐกิจควบคู่ไปกับการเป็นพื้นที่ด้านความมั่นคงมากขึ้น

จุดเริ่มต้นการเชื่อมต่อทางเศรษฐกิจระหว่างชายแดน

ประเทศต่าง ๆ ในภูมิภาคต่างเห็นพ้องกันว่า พื้นที่ชายแดนไม่ใช่เป็นเพียงแค่พื้นที่เฝ้าระวังภัยความมั่นคงเพียงอย่างเดียว แต่เป็นพื้นที่เพื่อการเชื่อมต่อทางเศรษฐกิจระหว่างชายแดน จึงก่อให้เกิดพื้นที่ทางเศรษฐกิจท้องถิ่น (local economic zone) ขึ้นในอาณาบริเวณอนุภูมิภาค เช่น เขตเศรษฐกิจจีนตอนใต้ (South China Economic Sphere) และสี่เหลี่ยมเศรษฐกิจ (Quadrangle Economic Zones) ซึ่งต่อมาได้ยกระดับเป็นความร่วมมือทางเศรษฐกิจอนุภูมิภาคลุ่มน้ำโขง (Greater Mekong Sub-region : GMS)

จากแผนภาพข้างต้นจะเห็นมูลค่าการค้าขายชายแดนไทย-พม่าอย่างต่อเนื่อง ตั้งแต่ช่วงต้นทศวรรษที่ 2530 การค้าชายแดนไทย-พม่ามีแนวโน้มที่ดี สินค้าส่วนใหญ่เป็นสินค้าที่ใช้ในชีวิตประจำวัน มีบางช่วงที่มีปัญหากระทบกระทั่งกันบ้าง เช่น ช่วงปี 2536 มีการกล่าวหากันไปมาระหว่างไทย – พม่า ไทยกล่าวหาพม่าว่าละเมิดดินแดนไทยเข้ามาจัดการกับผู้อพยพในค่ายอพยพในไทย ขณะที่พม่าตอบโต้ไทยว่าให้การสนับสนุนกลุ่มกบฎ หรือในปี 2538 พม่าคว่ำบาตรสินค้าไทยจากกรณีไทยยอมให้ผู้ได้รับรางวัลโนเบลเข้ามารณรงค์ให้ปล่อยตัวนางอองซาน ซูจี เป็นต้น ส่วนสถานการณ์ชายแดนไทย-ลาว หลังจากปัญหาการปักปันเขตแดนในปี 2518 ลาวปิดประเทศและควบคุมกิจกรรมการค้าข้ามแดน โดยไม่ยอมให้ไทยค้าขายข้ามพรมแดนกับลาว จนนำไปสู่การลักลอบค้าขายแบบผิดกฎหมายเกิดขึ้น

การพัฒนาภายใต้กรอบความร่วมมือสี่เหลี่ยมเศรษฐกิจ (Quadrangle Economic Zones)

กรอบความร่วมมือทางเศรษฐกิจนี้เป็นความริเริ่มที่สำคัญในการเชื่อมต่อเศรษฐกิจข้ามพรมแดน ซึ่งประกอบด้วยสมาชิก 4 ชาติ ได้แก่ จีน ไทย เมียนมาร์ ลาว มีวัตถุประสงค์ความร่วมมือใน 9 ด้าน ได้แก่

1) การสร้างความเจริญก้าวหน้าด้านเศรษฐกิจและสังคม

2) ความร่วมมือด้านโครงสร้างพื้นฐาน การคมนาคมขนส่ง เพื่อเป็นพื้นฐานความร่วมมือทางเศรษฐกิจและการค้าร่วมกัน

3) การเคลื่อนย้ายปัจจัยทางเศรษฐกิจระหว่างกัน เช่น ด้านเทคโนโลยี ทรัพยากร การจัดการ

4) จัดให้มีกลไกหรือหน่วยงานกลางเพื่อประสานความร่วมมือ หรือแก้ปัญหาที่อาจเกิดขึ้น

5) อำนวยความสะดวก ขจัดปัญหาด้านการค้าและการลงทุน

6) ส่งเสริมให้ภาคเอกชนและรัฐวิสาหกิจของแต่ละประเทศเข้ามามีบทบาทในกิจกรรมทางเศรษฐกิจ การค้า การลงทุนระหว่างกัน

7) ส่งเสริมให้มีการติดต่อไปมาหาสู่และแลกเปลี่ยนวัฒนธรรม และการท่องเที่ยวระหว่างกัน

8) ส่งเสริมให้มีการใช้ทรัพยากรอย่างคุ้มค่าและเหมาะสม

9) เสริมสร้างการพัฒนาทรัพยากรมนุษย์ ให้มีการแลกเปลี่ยน ทักษะ ความเชี่ยวชาญ และเทคโนโลยี ปกป้องและรักษาสิ่งแวดล้อมของอนุภูมิภาค

กรอบความร่วมมือทางเศรษฐกิจอนุภูมิภาคลุ่มน้ำโขง (Greater Mekong Sub-region : GMS)

หลังจากนั้นธนาคารพัฒนาแห่งเอเชีย (Asian Development Bank : ADB) ได้ยกระดับความร่วมมือสี่เหลี่ยมเศรษฐกิจให้ครอบคลุม 6 ประเทศ ได้แก่ จีน ไทย เมียนมาร์ ลาว เวียตนามและกัมพูชา ในนามกรอบความร่วมมือทางเศรษฐกิจอนุภูมิภาคลุ่มน้ำโขง (Greater Mekong Sub-region : GMS) ให้ความสำคัญกับความร่วมมือในประเด็นหลัก ได้แก่ 1) ส่งเสริมให้เกิดการขยายตัวทางการค้า การลงทุน การเกษตร อุตสาหกรรม และบริการ เพื่อให้เกิดการจ้างงาน และยกระดับการครองชีพของประชาชนในพื้นที่ 2) ส่งเสริมและพัฒนาความร่วมมือด้านเทคโนโลยี และการศึกษาระหว่างกัน 3) ให้มีการใช้ทรัพยากรธรรมชาติที่ส่งเสริมกันและกันอย่างมีประสิทธิภาพ 4) ส่งเสริมและเพิ่มขีดความสามารถทางเศรษฐกิจในเวทีการค้าโลก

พื้นที่ชายแดนลุ่มน้ำโขงภายใต้นโยบายรัฐบาลไทย

หลังจากรัฐบาลพลเอกชาติชาย ชุณหะวัณ ประกาศนโยบายเปลี่ยนสนามรบเป็นสนามการค้า และเข้าร่วมเป็นสมาชิกกรอบความร่วมมือสี่เหลี่ยมเศรษฐกิจ ก่อนที่จะยกระดับเป็นกรอบความร่วมมือทางเศรษฐกิจ

อนุภูมิภาคลุ่มน้ำโขง (Greater Mekong Sub-region : GMS) ในปี 2536 ประเทศไทยได้นำเอาข้อตกลงต่าง ๆ มาบรรจุไว้ในแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 7 (พ.ศ.2535 – 25339) และแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 8 (พ.ศ.2540 – 2544) ในบทที่ว่าด้วยการพัฒนาพื้นที่ชายแดน เพื่อเชื่อมต่อกับระเบียงเศรษฐกิจ ทั้งระเบียงเศรษฐกิจเหนือ-ใต้ (North-South Economic Corridor) และระเบียงเศรษฐกิจตะวันออก-ตะวันตก (East-West Economic Corridor) รวมทั้งการประกาศตั้งเขตเศรษฐกิจพิเศษในพื้นที่ชายแดน

โดยในแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 7 ให้ความสำคัญกับการอำนวยความสะดวกเพื่อเคลื่อนย้ายคนในบริเวณชายแดน และริเริ่มพัฒนาพื้นที่ชายแดน โดยเฉพาะในจังหวัดหนองคาย ขณะที่แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 8 เริ่มให้ความสำคัญกับการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานเพื่อเชื่อมต่อเศรษฐกิจในระดับอนุภูมิภาคมากขึ้น รวมถึงแผนการจัดตั้งเขตเศรษฐกิจปลอดภาษีศุลกากร เป็นต้น

พื้นที่ชายแดนเชียงราย สู่เขตเศรษฐกิจพิเศษเชียงราย

รัฐบาลนายชวน หลีกภัย มีมติให้จัดตั้งเขตเศรษฐกิจพิเศษจังหวัดเชียงรายขึ้นตามแผนพัฒนาเศรษฐกิจฯ ฉบับที่ 8 โดยสำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติได้จ้างที่ปรึกษาศึกษาความเหมาะสมโครงการจัดตั้งเขตเศรษฐกิจพิเศษเชียงรายขึ้น ซึ่งกล่าวได้ว่าเป็นผลมาจากการผลักดันของหอการค้าจังหวัดเชียงรายผ่านการประชุมคณะกรรมการร่วมภาครัฐและเอกชน (กรอ.) อย่างต่อเนื่องตั้งแต่ปี 2536 – 2543 ทั้งยังผลักดันให้มีการก่อสร้างสะพานข้ามแม่น้ำโขงที่อำเภอเชียงของและแขวงปอแก้วในปี 2544

ในยุครัฐบาลทักษิณ ชินวัตร หรือช่วงปี 2544 – 2549 ได้เปลี่ยนชื่อพื้นที่ชายแดนเชียงรายเป็น “เขตเศรษฐกิจชายแดนเชียงราย” เน้นการจัดตั้งเขตเศรษฐกิจที่มีการยกเว้น (excepted zone กำหนดให้มี 3 เขตควบคุมใน 3 อำเภอชายแดน ได้แก่ อำเภอแม่สาย เชียงแสน และเชียงของ ความท้าทายของโครงการนี้ คือ การหาที่ดินเพื่อจัดตั้งนิคมอุตสาหกรรม เนื่องจากมีกลุ่มประชาสังคมในพื้นที่คอยสอดส่องเกี่ยวกับการจัดหาที่ดิน โดยเฉพาะในอำเภอเชียงของ และเชียงแสน ทำให้ไม่มีความก้าวหน้าในการดำเนินโครงการ

ในปี 2558 รัฐบาลของพลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา มีนโยบายกระจายกิจกรรมทางเศรษฐกิจไปยังต่างจังหวัด โดยเฉพาะจังหวัดชายแดน จึงได้ประกาศจัดตั้ง “เขตเศรษฐกิจชายแดน” ใน 10 จังหวัดชายแดนทั่วประเทศ โดยแบ่งออกเป็น 2 ระยะ

ระยะที่ 1 ประกอบด้วย อำเภอแม่สอด จังหวัดตาก อำเภอประดังเบซา จังหวัดสงขลา อำเภอสะเดา จังหวัดสงขลา อำเภออรัญประเทศ จังหวัดสระแก้ว จังหวัดมุกดาหาร และจังหวัดตราด

ระยะที่ 2 ประกอบด้วย จังหวัดเชียงราย นครพนม หนองคาย กาญจนบุรี และนราธิวาส โดยเขตเศรษฐกิจพิเศษเชียงรายครอบคลุมพื้นที่ชายแดน 3 อำเภอ ได้แก่ อำเภอแม่สาย อำเภอเชียงแสน และอำเภอเชียงของ

หนึ่งในโครงการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานที่ส่งผลต่อการเชื่อมโยงเศรษฐกิจในอนุภูมิภาคลุ่มน้ำโขง คือ โครงการก่อสร้างสะพานมิตรภาพเชื่อมต่อชายแดนแม่น้ำโขงเข้าด้วยกัน ภายใต้ความร่วมมือประเทศออสเตรเลียและประเทศต่าง ๆ ในอนุภูมิภาคลุ่มน้ำโขง รวมทั้งธนาคารพัฒนาแห่งเอเชีย ซึ่งมีบทบาทในการผลักดันกรอบความร่วมมือ GMS ดังนี้

  • สะพานมิตรภาพไทย-ลาว แห่งที่ 1 จังหวัดหนองคาย-เวียงจันทร์ สปป.ลาว สนับสนุนงบประมาณโครงการโดยรัฐบาลประเทศออสเตรเลีย เปิดใช้ในปี 2537
  • สะพานมิตรภาพไทย-ลาว แห่งที่ 2 จังหวัดมุกดาหาร-สะหวันนะเขต สปป. ลาว ใช้เงินลงทุนจากเงินกู้ที่ญี่ปุ่นให้กับรัฐบาลลาวและรัฐบาลไทย เป็นส่วนหนึ่งของเส้นทางเศรษฐกิจตะวันออก-ตะวันตกที่เริ่มจากพม่า ผ่านไทย ลาว และสิ้นสุดที่เวียดนาม เปิดใช้ในปี 2549
  • สะพานมิตรภาพไทย-ลาว แห่งที่ 3 จังหวัดนครพนม-คำม่วน สปป. ลาว ใช้งบประมาณจากรัฐบาลไทย เป็นส่วนหนึ่งของเส้นทางคมนาคมขนส่งด้านการค้า การท่องเที่ยวเชื่อมโยงไทย ลาว เวียดนาม และภาคใต้ของจีน เปิดใช้ในปี 2554
  • สะพานมิตรภาพไทย-ลาว แห่งที่ 4 อำเภอเชียงของ จังหวัดเชียงราย-เมืองห้วยทราย แขวงบ่อแก้ว สปป.ลาว สมทบทุนระหว่างรัฐบาลไทย-จีน เชื่อมต่อกับเส้นทาง R3A (กรุงเทพ-คุนหมิง) เชื่อมต่อระหว่างจีน ลาว ไทย เชื่อมโยงการคมนาคมในกลุ่มอนุภูมิภาคลุ่มน้ำโขง และรองรับประชาคมอาเซียน เปิดใช้ในปี 2556

นับว่าจีนมีบทบาทในการช่วยเหลือประเทศต่าง ๆ ในอนุภูมิภาค ในการพัฒนาพื้นที่ชายแดน ตั้งแต่วิกฤติเศรษฐกิจในปี 2540 และหลังจากจีนเข้าเป็นสมาชิกองค์การค้าโลก (World Tread Organization : WTO) เปิดโอกาสให้จีนทำข้อตกลงทางการค้าเสรีทั้งในระดับทวิภาคีและพหุภาคี เช่น ข้อตกลงการค้าเสรีอาเซียน-จีน เป็นต้น

ภายในกรอบความร่วมมือ GMS จีนให้การสนับสนุนด้านต่าง ๆ อาทิ  การพัฒนาการเชื่อมต่อชายแดนข้ามแม่น้ำโขง ตั้งแต่ปี 2537 การก่อสร้างถนนเชื่อมต่อคุนหมิง-กรุงเทพฯ จำนวน 30 ล้านดอลลาร์ และ 5 ล้านดอลลาร์สำหรับการปรับปรุงช่องทางเดินเรือในแม่น้ำโขงตอนบน  รวมทั้งการสนับสนุนการฝึกอบรมด้านการเกษตร พิธีการศุลกากร และการโทรคมนาคม โดยตั้งกองทุนพิเศษ  20 ล้านดอลลาร์สำหรับการพัฒนาทรัพยากรมนุษย์

จังหวัดเชียงรายจึงเป็นจุดยุทธศาสตร์ที่สำคัญในการตั้งเป็นเขตพัฒนาเศรษฐกิจพิเศษ เนื่องจากเป็นจังหวัดที่สามารถเชื่อมต่อไปยังตอนใต้ของประเทศจีนผ่านทางระเบียงเศรษฐกิจเหนือ-ใต้ หรือ เส้นทาง R 3 A

จากรูปข้างต้น เส้นทาง R3A เป็นเส้นทางที่สามารถเดินทางต่อเนื่องได้ถึงท่าเรือกรุงเทพฯ ทำให้สามารถส่งออกสินค้าไปยังตอนใต้ของประเทศจีนได้ กรอบความร่วมมือ GMS และข้อตกลงการค้าเสรีจีน-อาเซียน ส่งผลต่อการพัฒนาพื้นที่ชายแดนและช่วยให้มูลค่าการค้าชายแดนสูงขึ้น ตั้งแต่ทศวรรษที่ 2540 เป็นต้นมา และนับตั้งแต่ทศวรรษ 2550 มูลค่าการค้าชายแดนเพิ่มสูงขึ้นอย่างต่อเนื่อง

โครงสร้างพื้นฐานต่าง ๆ ที่เกิดขึ้นภายใต้กรอบความร่วมมือ GMS โดยเฉพาะการเปิดใช้สะพานมิตรภาพไทย-ลาว แห่งที่ 4 ในปี 2556 และการประกาศให้พื้นที่ชายแดนเชียงรายเป็นเขตเศรษฐกิจพิเศษเชียงราย ในปี 2558 ทำให้ความทันสมัยขยายเข้าสู่พื้นที่ชายแดนเชียงของ ทำให้พื้นที่ชายแดนเชียงของ ในความหมายว่าพื้นที่ที่มีกิจกรรมข้ามพรมแดนอย่างเข้มข้น ขยายตัวจากพื้นที่ศูนย์กลางบริเวณตัวเมืองอำเภอเชียงของออกไปอีกประมาณ 11 กิโลเมตร เข้าไปในพื้นที่ใกล้เคียง เช่น อำเภอพญาเม็งราย รวมทั้งบางอำเภอของจังหวัดพะเยา

ความน่าสนใจของการพัฒนาพื้นที่ชายแดนให้เป็นเขตเศรษฐกิจพิเศษที่มีความเชื่อมโยงระหว่างภูมิภาคผ่านกรอบความร่วมมือระหว่างประเทศต่าง ๆ และการผลักดันนโยบายของรัฐไทย คือ กลุ่มธุรกิจใดที่มีบทบาทสำคัญในการขับเคลื่อนกิจกรรมทางเศรษฐกิจข้ามพรมแดน และปฏิสัมพันธ์กับกลุ่มต่าง ๆ ในพื้นที่ ทั้งกลุ่มทุนท้องถิ่น และภาคประชาสังคมในพื้นที่

อ้างอิงข้อมูลจาก

โครงการวิจัย “การเปลี่ยนแปลงขององค์กรธุรกิจเอกชนข้ามชาติในกระแสความเปลี่ยนแปลงของพื้นที่ชายแดน: ปรากฏการณ์เขตพัฒนาเศรษฐกิจพิเศษเชียงราย”

หัวหน้าโครงการ : ปฐมพงศ์ มโนหาญ

สนับสนุนโดย : สำนักงานคณะกรรมการส่งเสริมวิทยาศาสตร์ วิจัยและนวัตกรรม (สกสว.)

เรียบเรียง ไท วัฒนา
กราฟิก กฤตพล อชินีทองคำ
พิสูจน์อักษรและตรวจทาน จินตนา ธรรมวงษ์
00:00
00:00
Empty Playlist