Picture10

การเช่าที่ดินของครัวเรือนเกษตรในประเทศไทย

ปัจจุบันประเทศไทยยังคงเผชิญกับปัญหาการขาดแคลนที่ดินทำกิน ปัญหาดังกล่าวสะท้อนให้เห็นถึงความเหลื่อมล้ำในการถือครองที่ดินของคนในประเทศ คนส่วนใหญ่ในประเทศเป็นเจ้าของที่ดินแปลงเล็ก ๆ  การใช้ประโยชน์จากที่ดินจึงไม่สามารถทำได้อย่างเต็มที่ แม้ว่าจะมีกำลังคนและความสามารถก็ตาม ข้อจำกัดด้านที่ดินส่งผลกระทบโดยตรงต่อการพัฒนาเศรษฐกิจของครัวเรือนที่ประกอบอาชีพเกษตรกรรม เนื่องจากกลุ่มคนเหล่านี้ใช้ที่ดินเป็นปัจจัยหลักในการผลิตเพื่อสร้างรายได้

ปัญหาการขาดแคลนที่ดินในภาคเกษตร

แม้บทบาทของภาคการเกษตรในเชิงมูลค่าทางเศรษฐกิจจะลดลง แต่ภาคเกษตรยังคงเป็นแหล่งรองรับแรงงานจำนวนมาก ประเทศไทยมีครัวเรือนเกษตรมากถึง 4 ล้านครัวเรือน แต่อย่างไรก็ตามเกษตรกรจำนวนไม่น้อยประสบปัญหาการขาดแคลนที่ดินทำกินและตกอยู่ในภาวะยากจน ในอดีตนั้นการเช่าที่ดินทำได้อย่างจำกัด เนื่องจากที่ดินจำนวนมากกระจุกตัวอยู่กับนายทุนเพียงไม่กี่ราย ซึ่งรัฐบาลได้เข้ามาแก้ไขปัญหาดังกล่าวโดยการนำที่ดินของรัฐไปจัดสรรให้กับประชาชนได้ใช้เป็นที่ดินทำกิน โดยมีสำนักงานการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม (ส.ป.ก.) เป็นผู้รับผิดชอบ

นับตั้งแต่ปี พ.ศ. 2518 เป็นต้นมา ส.ป.ก. ได้มีการจัดสรรที่ดินทำกินให้เกษตรกรอย่างต่อเนื่องรวมแล้วกว่า 35 ล้านไร่ ซึ่งเป็นตัวเลขที่สูงมากเมื่อเทียบกับพื้นที่ทำการเกษตรทั้งประเทศจำนวน 116 ล้านไร่ อย่างไรก็ตามจำนวนที่ดินที่ ส.ป.ก. จัดสรรให้ครัวเรือนมีจำนวนจำกัด ไม่เพียงพอต่อการทำเกษตรเพื่อเลี้ยงครัวเรือน อีกทั้งการจัดสรรก็มีข้อจำกัดหลายประการ เช่น เป็นป่าเสื่อมโทรม คุณภาพของดินไม่เหมาะสมกับการเพาะปลูก ที่ตั้งของที่ดินเสี่ยงต่อภัยธรรมชาติ และขาดแคลนระบบสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐาน เป็นต้น ข้อจำกัดเหล่านี้ส่งผลให้เกษตรกรจำนวนไม่น้อยยังคงต้องเช่าที่ดินเพื่อทำการเกษตร

ปัญหาการขาดแคลนที่ดินทำกินของเกษตรกรเกิดจากหลายสาเหตุ ซึ่งล้วนแล้วแต่มีความเกี่ยวโยงกับกลไกทางเศรษฐกิจ โดยเฉพาะอย่างยิ่งปัญหาการกระจุกตัวของที่ดิน ซึ่งเป็นเจ้าของโดยคนเพียงไม่กี่กลุ่ม อันเป็นผลมาจากความเหลื่อมล้ำทางรายได้ของคนไทย รวมถึงการขยายตัวของเขตชุมชนเมืองและภาคเศรษฐกิจสาขาอื่น เช่น ภาคอุตสาหกรรม ภาคพาณิชยกรรม และภาคบริการ นอกจากนี้ภาษีที่ดินกรณีที่ดินรกร้างว่างเปล่าถูกกำหนดไว้ค่อนข้างต่ำ และพระราชบัญญัติการเช่าที่ดินเกษตรกรรมเอื้อประโยชน์ให้กับผู้เช่ามากเกินไป ส่งผลให้เจ้าของที่ดินขาดแรงจูงใจที่จะปล่อยเช่าที่ดินและอาจเลือกปล่อยทิ้งรกร้างแทน

จากรายงานของสำนักงบประมาณ พ.ศ. 2542 พบว่าราษฎรที่ไม่มีที่ดินทำกินของตนเองมีจำนวน 546,942 ครัวเรือน และจากการขึ้นทะเบียนคนจนในปี พ.ศ. 2547 พบว่าผู้ที่มาลงทะเบียนเป็นผู้ที่ไม่มีที่ดินทำกินรวม 1,003,360 ราย เป็นผู้เช่าที่ดิน 378,077 ราย ยืมผู้อื่นทำกิน 314,090 ราย และเป็นผู้รับจ้างทำการเกษตรจำนวน 311,193 ราย นอกจากนี้ยังมีผู้ที่มีที่ดินทำกินแต่ไม่พอเพียงและต้องการที่ดินทำกินเพิ่มอีก 1,651,922 ราย รวมผู้ที่มาลงทะเบียนที่ไม่มีที่ดินทำกินหรือมีที่ดินทำกินแต่ไม่เพียงพอทั้งสิ้นจำนวน 2,955,282 ราย สถิติดังกล่าวชี้ให้เห็นถึงปัญหาการขาดแคลนที่ดินทำกินในประเทศไทยได้อย่างชัดเจน

นอกจากการสูญเสียที่ดินให้กับการขยายตัวของภาคเศรษฐกิจสาขาอื่น ๆ แล้ว การแข่งขันแย่งชิง ที่ดินภายในภาคเกษตรเองก็ส่งผลให้โครงสร้างของภาคเกษตรเกิดการเปลี่ยนแปลงในหลาย ๆ มิติ ระหว่างปี พ.ศ. 2546 และ พ.ศ. 2556 พบว่าเกษตรกรจำนวนมากหันมาเพาะปลูกพืชเศรษฐกิจเป็นหลักและลดการทำเกษตรรูปแบบอื่นลง เนื่องจากรัฐบาลได้มีการแทรกแซงราคาสินค้าเกษตรอย่างต่อเนื่อง ทั้งในรูปของโครงการรับจำนำสินค้าเกษตรและประกันรายได้เกษตรกร ซึ่งเป็นแรงจูงใจที่สำคัญในการขยายพื้นที่เพาะปลูกของเกษตรกร และส่งผลให้เจ้าของที่ดินที่เคยปล่อยเช่าหันมาทำการเกษตรปลูกพืชเศรษฐกิจด้วยเช่นกัน ในภาวะที่ภาคเกษตรต้องเผชิญกับการแย่งชิงที่ดินจากการขยายตัวของภาคเศรษฐกิจอื่น ๆ และแนวโน้มการทำเกษตรบนที่ดินของเจ้าของที่ดินสูงขึ้นเช่นนี้ เกษตรกรเดิมที่เคยอาศัยการเช่าที่ดินเพื่อทำการเกษตรต้องประสบปัญหาการขาดแคลนที่ดินทำกินอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ ในขณะที่เกษตรกรที่เป็นเจ้าของที่ดินอาจขาดประสิทธิภาพในการผลิตเนื่องจากมีสัดส่วนที่ดินต่อแรงงานที่สูงเกินไป

“ตลาดเช่าที่ดิน” หนึ่งในกลไกที่ช่วยลดความเหลื่อมล้ำในการถือครองที่ดิน

ในทางทฤษฎี ตลาดเช่าที่ดินเป็นกลไกที่ช่วยลดความเหลื่อมล้ำในการถือครองที่ดิน โดยการปล่อยเช่าที่ดินของเกษตรกรที่มีที่ดินจำนวนมากแต่ขาดประสิทธิภาพการผลิตไปยังเกษตรกรที่ขาดแคลนที่ดินทำกินแต่มีประสิทธิภาพในการผลิตสูง ซึ่งจะส่งผลให้รายได้ของครัวเรือนเพิ่มสูงขึ้น หรืออาจกล่าวได้ว่าการเช่าที่ดินนอกจากจะช่วยลดความเหลื่อมล้ำในการเข้าถึงที่ดินทำกินแล้ว ยังสามารถช่วยลดความเหลื่อมล้ำทางรายได้ของครัวเรือนได้อีกด้วย อย่างไรก็ตามต้นทุนทางธุรกรรมในการเช่าที่ดินและความไม่สมบูรณ์ของตลาดเช่าที่ดินเป็นอุปสรรคสำคัญต่อกลไกการทำงานของตลาดเช่าที่ดิน

ผลการศึกษาจากแบบจำลองเศรษฐมิติชี้ว่า ปัจจัยที่มีอิทธิพลต่อการตัดสินใจเช่าที่ดิน ได้แก่ ความสามารถในการผลิต จำนวนสมาชิกในครัวเรือน อายุหัวหน้าครัวเรือน ปริมาณน้ำฝนปีก่อนและรายได้จากการเกษตรปีก่อน โดยผลการศึกษาพบว่าครัวเรือนที่มีที่ดินมากจะปล่อยเช่าที่ดินให้กับครัวเรือนที่ขาดแคลนที่ดินทำกิน ส่งผลให้เกิดความเท่าเทียมกันในการใช้ที่ดินเพื่อทำการเกษตร ครัวเรือนที่มีความสามารถมากมีแนวโน้มที่จะเช่าที่ดินเพื่อขยายการผลิต และหากครัวเรือนเกษตรมีจำนวนที่ดินถือครองเป็นเจ้าของมากขึ้น 1 เท่า จะลดโอกาสในการเช่าที่ดินลงร้อยละ 18.7 สะท้อนให้เห็นว่าครัวเรือนที่เป็นเจ้าของที่ดินจำนวนมากขึ้นมีแนวโน้มที่จะปล่อยเช่าที่ดิน

สิ่งที่น่าสนใจคือผลการศึกษาจากแบบจำลองเศรษฐมิติชี้ว่า การเช่าที่ดินส่งผลให้รายได้สุทธิจากการเกษตรเพิ่มขึ้นอย่างมีนัยสำคัญ โดยรายได้สุทธิจากการเกษตรจะสูงกว่าครัวเรือนที่ไม่ได้เช่าที่ดินราว 18,922 บาท โดยเฉลี่ย หรือหากเปรียบเทียบต่อขนาดพื้นที่พบว่า การขยายขนาดการเช่าที่ดินเพิ่มขึ้น 1 ไร่ จะเพิ่มรายได้สุทธิจากการเกษตรราว 1,161 บาท ทั้งนี้ พบว่าเกษตรกรมีแนวโน้มจะเปลี่ยนจากผู้เช่าเป็นผู้ปล่อยเช่าที่ดินเมื่ออายุย่างเข้า 49 ปีโดยเฉลี่ย ซึ่งถือเป็นช่วงเข้าสู่วัยผู้สูงอายุของหัวหน้าครัวเรือนพอดี นอกจากนั้นพบว่ามูลค่าทรัพย์สินทางการเกษตรแทบไม่ได้ช่วยเพิ่มรายได้สุทธิจากการเกษตรเลย เนื่องจากทรัพย์สินส่วนมากเป็นเครื่องจักรขนาดเล็ก ราคาไม่สูง ในขณะที่เครื่องจักรขนาดใหญ่ซึ่งช่วยเพิ่มประสิทธิภาพในการผลิตได้ดี ส่วนมากมักจะมีราคาสูงเกินกว่ากำลังการซื้อของเกษตรกรรายย่อย เกษตรกรจึงเลือกใช้วิธีการเช่าแทนการซื้อ ในด้านจำนวนสมาชิกครัวเรือนไม่ส่งผลต่อรายได้สุทธิจากการเกษตร แต่มีบทบาทอย่างมากต่อการเพิ่มรายได้สุทธินอกภาคการเกษตร เนื่องจากการศึกษาของสมาชิกครัวเรือนที่สูงขึ้นช่วยเปิดโอกาสในการเข้าสู่ตลาดแรงงานนอกภาคเกษตร รวมถึงบทบาทของเครื่องจักรกลและแรงงานจ้างที่เข้ามาทดแทนการใช้แรงงานในครัวเรือน

ข้อเสนอแนะเชิงนโยบาย

รัฐควรให้ความสำคัญกับตลาดเช่าที่ดินมากขึ้น ในฐานะเป็นกลไกช่วยแก้ปัญหาความยากจนและปัญหาการไร้ที่ดินทำกิน โดยมองว่าเป็นทางเลือกสำหรับเกษตรกรที่ขาดแคลนเงินทุนในการซื้อที่ดินหรือเกษตรกรที่ไม่ต้องการเป็นเจ้าของที่ดินเพื่อลดภาระสภาพคล่องทางการเงิน หากตลาดเช่าที่ดินมีประสิทธิภาพและการเช่าที่ดินสามารถเพิ่มรายได้สุทธิจากการเกษตรได้ รัฐควรส่งเสริมบทบาทของตลาดเช่าที่ดินในภาคเกษตรให้มากขึ้น ซึ่งอาจหมายถึงการลดหรือยกเลิกมาตรการช่วยเหลือเกษตรกรบางอย่างที่ถูกวิพากษ์วิจารณ์ว่าขาดประสิทธิภาพและไม่ยั่งยืน เช่น การนำพื้นที่ป่ามาจัดสรรให้ผู้ยากไร้ และการแทรกแซงราคาสินค้าเกษตร เป็นต้น

ในอนาคตสัดส่วนของเกษตรกรสูงอายุจะเพิ่มมากขึ้น ทำให้บทบาทของตลาดเช่าที่ดินมีความน่าสนใจเป็นอย่างยิ่ง เพราะหากสัดส่วนผู้สูงอายุในภาคเกษตรที่เพิ่มขึ้นอาจก่อให้เกิดการละทิ้งอาชีพเกษตรกรรม จะส่งผลให้จำนวนที่ดินสำหรับเกษตรกรรมถูกทิ้งให้ว่างเปล่ามากยิ่งขึ้น ดังนั้นรัฐควรมีการวางแผนว่าจะทำอย่างไรให้ที่ดินเหล่านี้ถูกใช้ประโยชน์มากที่สุด หากต้องการสร้างแรงจูงใจในการปล่อยเช่าที่ดินก็ควรส่งเสริมประสิทธิภาพของตลาดเช่าที่ดิน ทั้งการซื้อขายและการเช่าที่ดิน หรืออาจมีการพัฒนาเทคโนโลยีการสื่อสารที่สามารถจับคู่ผู้ซื้อกับผู้ขาย หรือผู้ให้เช่ากับผู้เช่า ได้รวดเร็วและมีค่าใช้จ่ายน้อยที่สุด เพื่อเป็นการลดความไม่สมมาตรของข้อมูลที่ดินระหว่างทั้งสองฝ่ายได้ การพัฒนาธนาคารที่ดินและเทคโนโลยีด้านข้อมูลและการสื่อสารเพื่อลดต้นทุนทางธุรกรรมในตลาดเช่าที่ดิน จะช่วยเพิ่มประสิทธิภาพตลาดเช่าที่ดินให้ดียิ่งขึ้นนอกจากนั้นควรเพิ่มประสิทธิภาพและการเข้าถึงตลาดเช่าที่ดินของเกษตรกรควบคู่ไปกับการพัฒนาตลาดการเช่าเครื่องจักรกลทางการเกษตร เพื่อทดแทนแรงงานในครัวเรือนที่ลดน้อยลงและค่าจ้างแรงงานที่สูงขึ้น รวมถึงควรมีการศึกษาเพิ่มเติมเกี่ยวกับบทบาทของภาษีที่ดินและกฎหมายที่ดินต่อการใช้ประโยชน์ที่ดินเพื่อการเกษตรกรรม ตลอดจนผลกระทบต่อตลาดเช่าที่ดิน

อ้างอิงข้อมูลจาก

โครงการวิจัย “การเช่าที่ดินของครัวเรือนเกษตรในประเทศไทยและผลกระทบต่อสวัสดิการทางเศรษฐกิจของครัวเรือน”

หัวหน้าโครงการ : อุชุก ด้วงบุตรศรี
สนับสนุนโดย : สำนักงานคณะกรรมการส่งเสริมวิทยาศาสตร์ วิจัยและนวัตกรรม (สกสว.)

เรียบเรียง นพรดา คำชื่นวงศ์
กราฟิก ชนกนันท์ สราภิรมย์
ตรวจภาษาและความถูกต้อง ศศิธร อ่อนละมูล
00:00
00:00
Empty Playlist