messageImage_1626996098626_0

อัตราภาษีที่แท้จริงของภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างในกรุงเทพมหานคร เพื่อเป็นแนวทางการปรับโครงสร้างภาษีสร้างความเป็นธรรมในสังคม

การจัดเก็บภาษีเป็นกิจกรรมที่มีมาอย่างยาวนานและหนึ่งในภาษีที่ทุกคนรู้จักกันดีคงหนีไม่พ้นภาษีจากฐานทรัพย์สินประเภทโรงเรือนและที่ดิน โดยเป็นภาษีที่ถูกเรียกเก็บในประเทศไทยมากว่าศตวรรษ เริ่มเก็บครั้งแรกตั้งแต่ปี 2475 และกลายเป็นรายได้หลักของรัฐบาลระดับท้องถิ่น เนื่องจากเศรษฐกิจและสังคมมีการเติบโตพัฒนาอย่างสม่ำเสมอจึงส่งผลให้ค่าใช้จ่ายของภาครัฐมีจำนวนมากยิ่งขึ้น ซึ่งรายได้จากภาษีดังกล่าวไม่เพียงพอต่อค่าใช้จ่ายที่เกิดขึ้น ตั้งแต่ค่าใช้จ่ายเพื่อลงทุนในโครงสร้างพื้นฐาน, ค่าใช้จ่ายเกี่ยวกับการบริหารงาน, ค่าจ้างพนักงานของหน่วยงานในระดับท้องถิ่น หรือที่เรียกว่า องค์การปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) ดังนั้นเพื่อเพิ่มรายได้ของ อปท. รัฐบาลกลางจึงให้มีการจัดเก็บภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างเพื่อช่วยเพิ่มรายได้ให้แก่หน่วยงาน จะเห็นได้ว่าหนึ่งในสาเหตุการจัดเก็บภาษีโรงเรือนและที่ดินของประเทศไทยนั้น ภาครัฐจัดขึ้นเพื่อเพิ่มรายได้ให้แก่ท้องถิ่น โดยปัจจุบันนี้พบว่ารายได้จากภาษีส่วนนี้มีแนวโน้มเพิ่มสูงขึ้นอย่างต่อเนื่องจากการขยายตัวของเมืองและการประกอบธุรกิจที่เพิ่มขึ้น ซึ่งงานศึกษาหลายชิ้นมักมีความเห็นว่าการจัดเก็บภาษีจำนวนสูงตามมูลค่าที่ดินและสิ่งปลูกสร้างคือ ความเป็นธรรมแล้ว แต่ถ้าพิจารณาถึงความเป็นธรรมที่แท้จริงอาจพบว่าการมองเพียงแค่ฐานที่ดินและสิ่งปลูกสร้างเท่านั้นไม่เพียงพอต่อการคำนวณที่สอดคล้องกับความเป็นธรรมแต่ต้องมองไปที่รายได้ของเจ้าของที่ดินและสิ่งปลูกสร้างนั้นด้วย เช่นการพิจารณาถึงลักษณะภาษีของเจ้าของว่ามีความก้าวหน้าหรือถดถอยร่วมด้วย เป็นต้น ซึ่งจะพบว่าในหลายประเทศที่พัฒนาจะมีมาตรการในการบรรเทาภาษีที่แตกต่างกันออกไป อาทิ อาจะมีการยกเว้นภาษีให้แก่ทรัพย์สินที่มีมูลค่าต่ำกว่าที่กำหนด หรือยกเว้น/ลดหย่อนให้แก่ผู้มีรายได้น้อย เป็นต้น อันเกิดประโยชน์หลายประการ เช่น ช่วยลดการต่อต้านการจ่ายภาษีของประชาชน เป็นต้น

ดังนั้น Research Café จึงมาร่วมพูดคุยให้เห็นถึงคำว่าความเป็นธรรมอย่างแท้จริงในกิจกรรมการเก็บภาษีของที่ดินและสิ่งปลูกสร้างว่าควรมีทิศทางเป็นอย่างไรถึงจะเหมาะสมสามารถเรียกว่าเป็นธรรมอย่างแท้จริง โดยศึกษาจากพื้นที่ กรุงเทพมหานคร เนื่องจากเป็นหน่วยงาน อปท. และยังเป็นพื้นที่ที่มีความเจริญส่งผลให้ราคาที่ดินมีแนวโน้มสูงขึ้นอย่างต่อเนื่อง คนต่างจังหวัดก็ย้ายถิ่นเข้ามาพำนักอาศัยหางานทำ ซึ่งสิ่งเหล่านี้ทำให้กรุงเทพมหานครเป็นพื้นที่ที่น่าสนใจเนื่องจากมีทั้งคนที่รวยที่สุดและคนที่จนที่สุดอยู่ร่วมกัน แล้วเกิดความเป็นธรรมจากการเก็บภาษีในสังคมจริงหรือไม่

แนวคิดหลักในการจัดเก็บภาษีเพื่อนำไปสู่ความเป็นธรรมที่แท้จริง

ในงานศึกษาชิ้นนี้ยึดแนวคิดของ W. Bartley Hildreth ที่ว่า ภาษีจะเกิดความเป็นธรรมต่อเมื่อครัวเรือนที่มีรายได้สูงเสียอัตราภาษีที่แท้จริงมากกว่าครัวเรือนที่มีรายได้ต่ำ หรือที่เรียกว่า Effective Tax Rate (ETR) และควรที่จะคำนวณการะภาษีที่แท้จริงตามแนวคิดของ The Institute on Taxation and Economic Policy (ITEP) กล่าวคือ ควรนำมาวัดความเป็นธรรมในลักษณะความเป็นธรรมตามแนวตั้ง (Vertical Equity)  หมายถึง ผู้มีความสามารถเสียภาษีแตกต่างกันก็ควรจะเสียภาษีในจำนวนที่แตกต่างกันเป็นโครงสร้างภาษีที่ภาระภาษีต่อรายได้ของคนที่มีรายได้สูงจะต้องมากกว่าคนที่มีรายได้ต่ำกว่า ซึ่งหลักการเหล่านี้ยังได้รับการยอมรับและเป็นไปตามหลักสากลด้วย

การคำนวณอัตราภาษีที่แท้จริง ETR สำคัญอย่างไร ?

แนวคิดเกี่ยวกับ ETR นั้นเกิดมาเป็นเวลานานแล้ว เนื่องจากอัตราภาษีที่กำหนดไว้ตามกฎหมายไม่สามารถสะท้อนภาระภาษีเปรียบเทียบระหว่างผู้ที่มีรายได้แตกต่างกันได้อย่างชัดเจน จึงทำให้แนวคิดการนำหลัก ETR มาปรับใช้จึงมีมาโดยตลอดให้ผู้วางนโยบายได้ตระหนักถึงภาระที่แท้จริงที่เกิดขึ้นกับคนแต่ละกลุ่มแตกต่างกัน ทำความเข้าใจได้โดยง่ายคือ เป็นการจ่ายภาษีโดยคำนึงตามหลักความสามารถในการจ่าย (Ability to Pay) ของแต่ละบุคคลอย่างแท้จริง ผู้ที่มีรายได้มากรับภาระภาษีมากและผู้มีรายได้น้อยรับภาระภาษีน้อย ตามหลักความเป็นธรรมแนวตั้ง อย่างที่ได้พูดถึงไปในช่วงก่อนหน้า ซึ่งหลัก ETR มีการถกเถียงกันอย่างมากถึงตัวแปรที่จะนำมาใช้วัดความสามารถอย่างแท้จริง แต่ท้ายที่สุดแล้วจากแนวคิดของนักเศรษฐศาสตร์ตั้งแต่อดีตมาจนถึงตอนนี้ต่างก็ยอมรับว่า ‘รายได้’ ยังคงเป็นตัวแปรวัดความสามารถในการจ่ายได้ดีที่สุด และการคำนวณในแบบดังกล่าวท้ายที่สุดก็จะสอดคล้องกันกับโครงสร้างของอัตราภาษีที่มีลักษณะแบบก้าวหน้า อย่างที่ควรจะเป็น สามารถเข้าใจ ETR ได้ง่าย ๆ ว่า เป็นการคำนวณอัตราภาษีของสิ่งปลูกสร้างและที่ดิน ด้วยการนำเอารายได้ของผู้ที่เป็นเจ้าของมาคำนวณร่วมด้วยไม่ใช่เพียงดูทรัพย์สินที่เป็นเจ้าของเพียงอย่างเดียวเท่านั้น ซึ่งก็จะรวมถึงการคำนวณรายได้, รายจ่าย, ลักษณะอาชีพ, อายุ, ความทุพพลภาพ, จำนวนสมาชิกในครอบครัว,และระยะเวลาในการถือครอง ร่วมด้วย โดยที่สิ่งเหลานี้อาจนำไปสู่การยกเว้นหรือลดหย่อนได้

ทำความเข้าใจ ความเป็นธรรมของโครงสร้างภาษีทรัพย์สิน

แนวคิดการจัดเก็บภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง เกิดขึ้นในวงกว้างเกือบทุกระบบเศรษฐกิจสังคมโลก โดยมีส่วนมาจากการเติบโตทางเศรษฐกิจและสังคมที่ทำให้คนมีฐานะเริ่มซื้อที่ดินและสิ่งปลูกสร้างเก็บไว้เพื่อเก็งกำไร แต่คนรายได้น้อยมักไม่มีที่ดินทำกิน ในหลายประเทศจึงเลือกเก็บภาษีดังกล่าวเพื่อลดแรงจูงใจในการถือครองเพื่อเก็งกำไรและลดความเหลื่อมล้ำ แต่อย่างไรก็ดี ภาษีดังกล่าวกลับกลายเป็นภาษีที่มีความถดถอยไม่เป็นธรรม นักวิเคราะห์วิจัยหลายท่านจึงนิยมให้นำหลัก ETR เข้าไปวิเคราะห์แต่กลับพบว่าครัวเรือนที่มีรายได้น้อยยิ่งเสียภาษีตาม ETRสูงกว่า อย่างกรณีของสหรัฐอเมริกาพบว่ากลุ่มที่มีรายได้ต่ำสุดร้อยละ 20 ต้องเสีย ETR ถึงร้อยละ 3.7 แต่กลุ่มที่มีรายได้สูงสุด ร้อยละ 1 เสียเพียงร้อยละ 1.4 เช่นกันกับ สหราชอาณาจักรและอีกหลาย ๆ ประเทศ ในประเทศไทยเองก็เช่นกันแม้ว่าภาครัฐจะเริ่มเล็งเห็นและพยายามมุ่งพิจารณาในเรื่องความเป็นธรรมดังกล่าวและส่งเสริมให้เป็นการเพิ่มรายได้ให้รัฐบาลท้องถิ่น เพื่อให้กระตุ้นการใช้ที่ดินอย่างมีประสิทธิภาพขึ้น แต่ก็ยังคงไม่ใช่การคำนวณภาระภาษีที่แท้จริงโดยเทียบกับรายได้ ดังนั้นจึงควรมีมาตรการต่าง ๆ มาปรับใช้เพื่อปรับโครงสร้างภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างให้มีความเป็นธรรมมากยิ่งขึ้น เช่น การลดหย่อนภาษีให้ผู้มีรายได้น้อยเลยทันทีตามนโยบาย

ซึ่งการคำนวณในลักษณะตามรูปนั้นจะเห็นได้ว่าไม่ได้คำนึงถึงรายได้ที่แท้จริงของบุคคล ไม่มีการวิเคราะห์ถึงลักษณะของภาษีว่าเป็นแบบความก้าวหน้าหรือถดถอย ยังคงไม่นำหลัก ETR มาร่วมวิเคราะห์

อัตราภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างที่แท้จริงในปัจจุบันสำหรับพื้นที่กรุงเทพมหานคร

อัตราการประเมินภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างในปัจจุบันของพื้นที่กรุงเทพมหานคร โดยยึดตามพระราชบัญญัติภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างมีหลายส่วนประกอบด้วยกัน

ส่วนแรกคือการประเมินฐานภาษี ซึ่งกำหนดไว้ว่าการประเมินฐานภาษีจะพิจารณาทั้งราคาประเมิน ขนาดที่ดินหรือสิ่งปลูกสร้าง และค่าเสื่อมราคา โดยอัตราการเก็บเหล่านี้จะอยู่ภายใต้การกำกับดูแลของสำนักประเมินราคาทรัพย์สิน กรมธนารักษ์ และกระทรวงการคลัง

ส่วนที่สองอัตราภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างภายใต้พรบ. ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างของไทย ซึ่งต้องยอมรับว่า ยังไม่มีความชัดเจนในอัตราที่จะจัดเก็บจริงเนื่องจากกำหนดไว้เพียงแค่อัตราเพดานราคาเท่านั้น อีกทั้งยังเป็นอัตราที่แตกต่างกันตามประเภทการใช้ประโยชน์ อาทิ อัตราต่ำที่สุดสำหรับที่ดินและสิ่งปลูกสร้างที่ใช้ในการประกอบเกษตรกรรม ทำไร ทำนา ทำสวน เลี้ยงสัตว์ จะขึ้นอยู่กับการพิจารณากำหนดของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังและรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยร่วมกันแล้วจึงมีการประกาศในราชกิจจานุเบกษาต่อไป แต่ในขณะที่ที่ดินหรือสิ่งปลูกสร้างที่ใช้เป็นที่อยู่อาศัย พาณิชยกรรมจะมีอัตราที่สูงขึ้นและแน่นอนว่าที่ดินรกร้างว่างเปล่าจะถูดจัดเก็บภาษีอัตราสูงสุด แต่อย่างไรก็ดียังไม่มีการกำหนดที่ชัดเจนออกมาทำให้กลายเป็นจุดอ่อนที่สำคัญของการเก็บภาษีในไทย

และส่วนสุดท้ายคือการยกเว้น ลดหย่อนภาษี ซึ่งตาม พรบ.ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างนั้นยังมิได้มีการกำหนดมูลค่าหรืออัตราการลดหย่อนที่ชัดเจน มีเพียงกฎหมายบางมาตราที่กำหนดไว้ถึงการลดหย่อนบางประการ อาทิ มาตรา 30 ที่จะได้รับการลดหย่อนภาษีสำหรับที่ดินและสิ่งปลูกสร้างบางชนิดที่เจ้าของใช้เพื่ออยู่อาศัยเอง โดยคำนวณไปตามเกณฑ์ฐานภาษีและ มาตรา 44 ที่มีการเปิดช่องให้ลดภาษีไม่เกินกึ่งหนึ่งของจำนวนภาษีที่จะต้องเสียสำหรับที่ดินหรือสิ่งปลูกสร้างบางประเภท ตามความเหมาะสมของเหตุการณ์หรือกิจการ เป็นต้น แต่อย่างไรก็ดีได้มีการยกเว้นภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างบางแห่งเพื่อให้สอดคล้องกับหลักความเป็นธรรมเช่นกัน

ซึ่งทั้งหมดนี้สะท้อนให้เห็นถึงความไม่ชัดเจนในการจัดเก็บภาษีของประเทศไทยและยังไม่สะท้อนถึงความเป็นธรรมอย่างที่ควร

ข้อเสนอแนวทางในการเก็บภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างในอนาคต เพื่อนำไปสู่ความเป็นธรรมอย่างแท้จริง

ประการแรก ภาครัฐควรสร้างความชัดเจนและความยืดหยุ่นให้กับ พรบ. ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างเพื่อให้นำไปบังคับใช้ได้อย่างมีประสิทธิผลด้านความเป็นธรรมมากขึ้นอีกทั้งยังสอดคล้องกับสถานการณ์ที่มีการเปลี่ยนแปลงไปได้ตลอดเวลา

ประการที่สอง การตรากฎหมายด้านการจัดเก็บภาษี โดยเฉพาะอย่างยิ่งต่อฐานภาษีทรัพย์สิน ควรนำปัจจัยอื่นที่คาดว่ามีผลต่อความสามารถในการจ่ายของประชาชนทุกคนเข้ามาพิจารณาด้วย เช่น รายได้ เพื่อไม่ให้เกิดความเหลื่อมล้ำและกระทบต่อผู้มีรายได้น้อยมากเกินไป ด้วยการทำฐานข้อมูลให้ครอบคลุมประชากรทุกกลุ่ม นอกจากนั้นแล้วการจะตรากฎหมายยังควรให้มีการบูรณาการความร่วมมือกับหน่วยงานอื่น ๆ ที่เกี่ยวข้อง เพื่อให้ทราบถึงการนำปัจจัยต่าง ๆ ที่ควรนำมาพิจารณาได้อย่างครอบคลุม

ประการที่สาม การที่ประชาชนจำนวนหนึ่งยังมองไม่เห็นประโยชน์ที่จะเกิดขึ้นกับตนเองจากการจ่ายภาษีให้แก่รัฐบาลระดับท้องถิ่น ซึ่งอาจจะมาจากการบริหารจัดการงานที่ยังไม่ตอบสนองต่อความต้องการของประชาชนอย่างแท้จจริง อาจจะทำให้เกิดปัญหาการต่อต้านการจ่ายภาษี ดังนั้นภาครัฐจึงควรที่จะวางแนวทางเข้าถึงความต้องการของประชาชนทุกกลุ่มอย่างไม่เลือกปฎิบัติให้ได้ จะสามารถช่วยลดปัญหาจากรายได้ที่ไม่เพียงพอของหน่วยงานปกครองระดับท้องถิ่นต่อไป

ประการที่สี่ ควรมีมาตรการดูแลและบรรเทาภาระภาษีให้แก่ประชาชนผู้ที่มีความสามารถในการจ่ายต่ำ ในที่นี้บางรายอาจมีรายได้ไม่ได้ต่ำมากนักแต่ภาระความรับผิดชอบอาจมีสูงกว่าร่วมด้วย ผ่านมาตรการทั้งยกเว้นหรือลดหย่อนภาษีภายใต้กฎหมายที่มีข้อกำหนดอย่างชัดเจน หรือสามารถนำมาชดเชยในส่วนอื่นได้แทน

ดังนั้นเราจะเห็นได้ว่า จากงานศึกษาชิ้นนี้ ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างอาจจะยังไม่ได้ทำการเรียกเก็บอย่างจริงจังเป็นเพียงการเก็บในรูปแบบภาษีโรงเรือนและที่ดินเท่านั้น แต่อย่างไรก็ตามจากแนวความคิดของภาครัฐที่กำหนดออกมาในลักษณะร่างพรบ.นั้นยังพบว่า การเก็บภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างของประเทศไทย ยังคงไม่สามารถเรียกได้ว่ามีความเป็นธรรมอย่างที่ควรจะเป็น พรบ. ที่กำหนดออกมายังไม่มีความชัดเจนในการพิจารณาตามหลัก ETR ที่เหมาะสม และยังขาดการคำนึงถึงปัจจัยแวดล้อมที่ควรนำมาหักลบร่วมด้วย อีกทั้งแนวทางการนำเสนอยังคงไม่ได้เป็นลักษณะรูปธรรมการปฎิบัติตาม เนื่องจากยังคงขาดความพร้อมในหลายด้าน แต่อย่างไรก็ดีการที่มีนักวิจัยเล็งเห็นถึงความสำคัญดังกล่าวคงถือได้ว่าเป็นสัญญาณที่ดีในการเรียกหาความยุติธรรมที่เหมาะสมและลดความเหลื่อมล้ำในสังคมให้แก่ประชาชนทั่วไปทุกคนอย่างเท่าเทียม

อ้างอิงข้อมูลจาก

โครงการ “การศึกษาอัตราที่แท้จริงของภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างและแนวทางการปรับโครงสร้างภาษีเพื่อสร้างความเป็นธรรมในสังคม กรณีศึกษา: กรุงเทพมหานคร”

หัวหน้าโครงการ :จิตติ มงคลชัยอรัญญา
สนับสนุนโดย : สำนักงานคณะกรรมการส่งเสริมวิทยาศาสตร์ วิจัยและนวัตกรรม (สกสว.)

เรียบเรียงและกราฟฟิก เพ็ญวดี ศิริบุรภัทร
ตรวจภาษาและความถูกต้อง สุดารัตน์ จิตเพียรธรรม
00:00
00:00
Empty Playlist