RC20295

บทบาทที่ดินในอนาคต

ภูมิทัศน์ทางเศรษฐกิจในประเทศไทยจากประเทศเกษตรกรรมไปสู่ประเทศอุตสาหกรรมที่เปลี่ยนไปนี้ส่งผลให้ราคาที่ดินสูงขึ้นอย่างรวดเร็ว การเข้าสู่การเติบโตทางอุตสาหกรรมเกิดจากทั้งการลงทุนจากภาครัฐ การขยายพื้นที่ของเมืองอุตสาหกรรม การเปลี่ยนแปลงโครงสร้างประชากรในชนบท จากการอพยพเข้ามาทำงานในเมืองของคนหนุ่มสาว รวมถึงการบุกรุกพื้นที่ป่า บริบทเหล่านี้ที่เกิดในสังคอุตสาหกรรม ส่งผลให้เกิดการเปลี่ยนแปลงในลักษณะมูลค่าที่ดิน กล่าวคือ จากเดิมที่ดินมีมูลค่าในฐานะปัจจัยการผลิตที่สำคัญ เปลี่ยนแปลงไปสู่ที่ดินที่มีมูลค่าในตัวเอง เนื่องจากที่ดินกลายเป็นสินทรัพย์ในการสะสมทุนและการเก็งกำไร การเปลี่ยนแปลงของพื้นฐานมูลค่าที่ดินนำไปสู่การกระจุกตัวของการถือครองที่ดิน ประเด็นเรื่องการสร้างความเป็นธรรม ในการถือครองที่ดินเป็นเรื่องที่สำคัญมากขึ้นในบริบทประเทศไทย ณ ปัจจุบัน สังคมไทยต้องแสวงหาแนวทาง ในการจัดการกับความขัดแย้งเรื่องที่ดินที่เกิดขึ้น รวมถึงปรับปรุงระบบข้อมูล และกติกากฎหมายที่เกี่ยวข้องกับที่ดินที่ล้าสมัย

ในการทบทวนสถานการณ์การและนโยบายต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้องในการกำหนดทิศทาง การใช้ และการถือครองที่ดิน พบว่า ในเรื่องกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการจัดรูปที่ดินไม่มีการเปลี่ยนแปลงอย่างมีนัยสำคัญ ตั้งแต่ช่วงปลาย พ.ศ. 2510 กฎหมายใหม่ ๆ ที่ออกมาไม่ได้มีผลที่เป็นรูปธรรมมากนักในด้านภาษี ความพยายามในการปรับปรุงภาษีที่ดินให้เกิดความเป็นธรรม และลดการกระจุกตัวของที่ดินยังไม่สามารถบังคับใช้ได้

เมื่อสำรวจนโยบายการจัดการที่ดินเฉพาะกิจพบว่า ที่ผ่านมารัฐมีแนวทางในการจัดการที่ดินคือ ประการแรก การปรับปรุงระบบข้อมูลบนแผนที่ด้วยโครงการปรับปรุงเขตที่ดินส่วนรัฐบนมาตรฐานแผนที่ใหม่ในปี พ.ศ. 2550 ประการที่สอง มีแนวทางส่งเสริมให้ประชาชนใช้ประโยชน์ที่ดินของภาครัฐผ่านกฎหมายโฉนดชุมชนปี พ.ศ. 2553 ประการที่สาม จัดตั้งสถาบันการเงินช่วยเหลือเกษตรกรผ่านการตั้งธนาคารที่ดิน พ.ศ. 2554 และประการสุดท้าย จัดตั้งคณะกรรมการนโยบายที่ดินแห่งชาติ และผลักดันมาตรการทวงคืนผืนป่า

ทั้งนี้ สาเหตุที่ราคาที่ดินที่พุ่งสูงขึ้นนั้น จากงานวิจัยค้นพบว่า มีเหตุปัจจัยมาจาก 2 ประเด็นสำคัญ ประเด็นแรก คือ การลงทุนภาครัฐส่งผลอย่างสำคัญต่อที่ดินที่อยู่ในอาณาบริเวณ หรืออยู่ใกล้ชิดกับสาธารณูปโภค ที่ภาครัฐลงทุน ประเด็นที่สอง คือ การปรับภูมิทัศน์ให้พื้นที่กลายเป็นแหล่งท่องเที่ยว เมื่อดูข้อมูลราคาที่ดินในรอบ 10 ปีที่ผ่านมา จะพบว่า พื้นที่ที่ติดกับโครงการของภาครัฐหรือที่อยู่ในพื้นที่ท่องเที่ยวมีราคาเพิ่มสูงขึ้นมาก เช่น ที่ดินแถบสะพานมิตรภาพไทย – ลาว มีราคาปรับตัวเพิ่มสูงขึ้น 8.33 เท่า พื้นที่ในจังหวัดภูเก็ตราคาสูงขึ้น 4.38 เท่า และ รอบถนนวงแหวนราชพฤกษ์ราคาเพิ่ม 4.03 เท่า ราคาที่สูงขึ้นอย่างรวดเร็วนี้ ส่งผลให้เกษตรกรจำนวนมากไม่สามารถรักษาการครอบครองที่ดินได้

เมื่อมาพิจารณาถึงดัชนีชี้วัดความเหลื่อมล้ำในการถือครองที่ดิน พบว่า ดัชนี GINI (ดัชนีวัดความเหลื่อมล้ำมีค่าเข้าใกล้ 1 ซึ่งเหลื่อมล้ำมาก เข้าใกล้ 0 ไม่มีความเหลื่อมล้ำ) ในการถือครองที่ดินจากข้อมูลปีพ.ศ. 2555 มีค่าอยู่ที่ 0.886 โดยกลุ่มคนที่มีที่ดินมากที่สุด 20% ครอบครองที่ดินเป็นจำนวนกว่า 325.73 เท่า เมื่อเทียบกับกลุ่มคนที่มีที่ดินน้อยที่สุด 20% นอกจากนี้กลุ่มคนที่ครอบครองที่ดินมากที่สุด 10% ครอบครองที่ดินคิดเป็น 60% ของจำนวนที่ดินทั้งประเทศ โดยมีการคำนวณหากมีการเก็บภาษีการถือครองที่ดิน 0.05% ภาครัฐ  จะมีรายได้เพิ่มขึ้น 9,047 ล้านบาท และหากมีการเก็บภาษีการถือครองที่ดิน 1% ภาครัฐจะมีรายได้เพิ่มขึ้น 180,938 ล้านบาท

ในเรื่องของข้อมูลการถือครองที่ดิน ปัจจุบันยังไม่มีการเชื่อมข้อมูลการถือครองในแต่ละรูปแบบให้ออกมาเป็นภาพเดียวกันได้สมบูรณ์ เพื่อให้สามารถใช้ประโยชน์ในการเช่าและการจัดสรรที่ดินได้ เนื่องจากระบบการประเมินราคายังคงตามไม่ทันความก้าวหน้าในการใช้ที่ดิน ทะเบียนที่ดินที่มีความชัดเจนมีเพียงโฉนดที่ดินนส.3 และ นส.3ก เท่านั้น และข้อมูลการใช้ที่ดินก็ยังไม่ได้มีการจัดทำให้เป็นระบบ

อนาคตที่อาจเกิดขึ้น

หากแนวโน้มการถือครองและการใช้ประโยชน์ที่ดินเป็นลักษณะเช่นในปัจจุบันต่อเนื่องไป จะส่งผลให้เกิดสภาวะวิกฤตในหลากหลายประการ ประการแรก เมื่อราคาที่ดินที่สูงขึ้นจะส่งผลให้ที่ดินกลายเป็นปัจจัยเสี่ยงในการลดการตัดสินใจลงทุนของภาคธุรกิจ รวมถึงภาครัฐต้องใช้งบประมาณเพิ่มขึ้นในการเวนคืนที่ดิน

ประการที่สอง การที่ผังเมืองไม่สามารถบังคับใช้ได้จะส่งผลให้ต้นทุนในการลงทุนต่อสาธารณูปโภคสูง รวมถึงการกระจัดกระจายของแหล่งบริการทำให้ต้นทุนการผลิตสูงขึ้น ส่งผลซึ่งการขยายตัวของเมือง สร้างปัญหาขาดที่ดินทำกินในภาคเกษตร รวมถึงการใช้ที่ดินไม่ถูกประเภทนำไปสู่ต้นทุนภาครัฐในการฟื้นฟูสภาพที่ดิน ประการที่สาม การขยายตัวของที่ดินในภาคเมืองที่กินเข้าไปในพื้นที่เกษตรที่มากขึ้น จะส่งผลให้ประสิทธิภาพการผลิตของภาคเกษตรต่ำลง เนื่องจากความไม่แน่นอนของการครอบครองที่ดิน (หากราคาสูงขึ้นทำให้เกิดความต้องการขายที่ดินมากขึ้น) ทำให้เกษตรกรไม่กล้าที่จะลงทุน และประการสุดท้ายที่สำคัญ การกระจุกตัวของการถือครองที่ดินนำไปสู่ความเหลื่อมล้ำ สร้างอุปสรรคในการเข้าถึงการถือครองที่ดินของคนรายได้ต่ำ นำไปสู่ปัญหาความขัดแย้งทางการเมืองที่อาจจะเกิดขึ้นได้

แนวทางนำเสนอ

เพื่อป้องกันไม่ให้แนวโน้มสถานการณ์ที่ดินเป็นไปตามที่กล่าวไป จึงได้มีข้อเสนอเป็นมาตรการในมิติต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้องกับที่ดิน ดังนี้

มาตรการเรื่องระบบข้อมูลที่ดิน ถึงแม้ว่าแนวทางเดิมจะมีความพยายามในการเชื่อมต่อข้อมูล การถือครองในแต่ละรูปแบบ และการปรับปรุงระบบการประเมินราคา แต่ควรผนวกการใช้ข้อมูลเทคโนโลยีภาพถ่ายทางดาวเทียม และข้อมูลจากข้อมูลภาษีเงินได้ เข้ามาประกอบในการปรับปรุงและสร้างระบบสารสนเทศที่ดินใหม่

มาตรการเรื่องการส่งเสริมการใช้ประโยชน์ที่ดินให้เหมาะสม ถึงแม้ว่าจะมีการแต่งตั้งคณะกรรมการนโยบายที่ดินในปี พ.ศ. 2557 แต่ก็ยังคงมีปัญหาค้างคาที่ยังไม่ได้เข้าไปจัดการ เช่น การจัดสรรที่ดินในเขตป่าเสื่อมโทรม หรือการพัฒนาระบบกรรมสิทธิ์ที่ดินที่ได้มาจากการปฏิรูปที่ดินให้สามารถแลกเปลี่ยน และช่วยสร้างตลาดในที่ดินที่ใช้ค้ำประกันไม่ได้ รวมถึงมาตรการแก้ไขปัญหาการสูญเสียที่ดินจากการขายฝากและการจำนอง

มาตรการควบคุมการใช้ที่ดิน หากรัฐเห็นว่าการเป็นผู้ผลิตสินค้าเกษตรโลกยังเป็นยุทธศาสตร์ การพัฒนาที่สำคัญ จึงเห็นควรในการออกกฎหมายคุ้มครองพื้นที่ภาคเกษตร

มาตรการภาษีควรปรับปรุงระบบภาษีในระดับท้องถิ่น ทั้งในด้านการขยายฐานภาษี และการปรับปรุงอัตราภาษีให้ก้าวหน้า รวมทั้งปรับปรุงระบบภาษีให้ผู้ครอบครองที่ดินได้ประโยชน์จากการลงทุนภาครัฐที่ต้องเสียภาษี

ด้านมาตรการสิ่งแวดล้อม ต้องประเมินมูลค่าความเสียหายและผลกระทบต่อธรรมชาติจากการใช้ที่ดินด้วยเครื่องมือเศรษฐศาสตร์ รวมทั้งสร้างสถาบันการเงินให้กู้เพื่อปรับปรุงอนุรักษ์คุณภาพที่ดิน

อ้างอิงข้อมูลจาก  

โครงการวิจัย “โครงการศึกษาบทบาทของที่ดินในอนาคต”

หัวหน้าโครงการ : ปีติพงศ์ พึ่งบุญ ณ อยุธยา
สนับสนุนโดย : สำนักงานคณะกรรมการส่งเสริมวิทยาศาสตร์ วิจัยและนวัตกรรม (สกสว.)

เรียบเรียง : ทีมงาน Research Café
กราฟิก : ณปภัช เสโนฤทธิ์
พิสูจน์อักษรและตรวจทาน : กัณณพิชญ์ชา แก้ววิลัย
00:00
00:00
Empty Playlist