border-management-and-co-creation-in-the-contexts-of-border-development

“แรงงานต่างชาติ” กับการร่วมพัฒนาเมืองชายแดน

สังคมไทยนับตั้งแต่ช่วงปี พ.ศ. 2544 จนถึงปัจจุบัน ประเด็นเรื่องแรงงานต่างชาติ ในกลุ่มไร้ฝีมือ โดยเฉพาะกลุ่มแรงงานสัญชาติลาว พม่า กัมพูชา และเวียดนาม ที่เข้ามาทำงานในประเทศไทยกลายเป็นปัญหาที่สังคมไทยเกิดภาวะ “ความอิหลักอิเหลื่อ” (อึดอัดใจ) เพราะในทางกฎหมาย แรงงานเหล่านี้ ถือเป็นผู้เข้าเมืองผิดกฎหมายสัญชาติที่รัฐมักมีมุมมองสองด้านขัดแย้งมาตลอดหลายสิบปี ระหว่างมุมมองความมั่นคงและมุมมองด้านความเป็นพลเมือง

ดังนั้นนโยบายที่ออกมาหลายครั้งจึงมักจะเน้นควบคุมกำกับการเข้าเมือง มองแรงงานต่างชาติเป็น “คนอื่น” ที่ไม่ใช่คนไทย ขณะที่ในทางเศรษฐกิจของประเทศ กลับพบว่า รัฐต้องอะลุ่มอล่วยตามคำเรียกร้องของบริษัทเอกชน นายจ้าง ผู้ประกอบการที่แสวงหาแรงงานเหล่านี้จำนวนมาก ซึ่งได้รับประโยชน์จากการใช้แรงงานราคาถูก เพื่อตอบรับภาวะการแข่งขันทางเศรษฐกิจเอาไว้ให้ได้ผลกำไรต่อเนื่อง และภายใต้ภาวะเช่นนี้เองทำให้แรงงานเหล่านี้ถูกเอาเปรียบและถูกมองข้ามจากรัฐไทย ทั้งที่จริงหากไทยสามารถพัฒนาแรงงานเหล่านี้ให้เป็นแรงงานที่มีคุณภาพ จะเป็นประโยชน์ในการพัฒนาเศรษฐกิจของเมืองชายแดนต่าง ๆของไทยอย่างมาก

การจัดระเบียบแรงงานต่างชาติกับสิ่งที่ควรปรับเปลี่ยน

ที่ผ่านมา เราจะเห็นว่านโยบายการแก้ไขปัญหาแรงงานต่างชาติ และนโยบายในการบริหารจัดการการขึ้นทะเบียนแรงงานของรัฐบาลไทยเปลี่ยนแปลงไปตามมติคณะรัฐมนตรีในชุดต่าง ๆ และตามยุคสมัยเรื่อยมา รัฐบาลพลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา ก็ไม่แตกต่างกัน ทั้งนี้ รัฐบาลได้ทำการรื้อระบบและจัดระเบียบใหม่อีกครั้ง ผ่านการออกพระราชกำหนดการบริหารจัดการการทำงานของคนต่างด้าว พ.ศ. 2560 และฉบับที่สอง พ.ศ. 2561 มีผลบังคับใช้จนถึงปัจจุบัน แม้ว่าโดยความตั้งใจและเนื้อหาของกฎหมายจะเริ่มมีแนวโน้มยืดหยุ่นและคำนึงถึงหลักสิทธิมนุษยชนมากขึ้น เช่น เปิดทางให้แรงงานต่างชาติสามารถทำงานและพักที่ใดก็ได้เพื่อให้สอดคล้องกับหลักสิทธิมนุษยชนและบังคับไม่ให้นายจ้างเรียกเก็บค่าใช้จ่ายจากแรงงานต่างชาติเพื่อป้องกันการเอารัดเอาเปรียบจนเป็นเหตุให้เกิดการค้ามนุษย์ รวมทั้งการปรับปรุงอัตราโทษให้มีความเหมาะสมมากขึ้น

อย่างไรก็ตาม แม้จะมีความพยายามปรับปรุงการจัดระเบียบแรงงานใหม่ให้ดีขึ้น แต่ก็พบปัญหาที่เป็นลักษณะร่วมในการออกนโยบายบริหารจัดการแรงงานต่างชาติที่ไม่แตกต่างไปจากยุคก่อน ๆ การกำหนดนโยบายการบริหารจัดการแรงงานต่างชาติยังเป็นแบบรวมศูนย์ คือ ไม่เปิดโอกาสให้พื้นที่เมืองชายแดนได้ทำงานและวางแผนการพัฒนาเมืองชายแดนของตนเอง ซึ่งส่งผลกระทบต่อปัญหาในพื้นที่หลากหลายแบบ สำหรับจังหวัดตาก น่าจะเป็นตัวอย่างที่ดีที่ชี้ให้เห็นสภาวะความโกลาหลทั้งในระยะสั้นและระยะยาวของประเด็นนี้

ในบทความนี้ จะนำเสนอพลวัตการจัดระเบียบแรงงานใหม่เชิงนโยบายรัฐและข้อเสนอแนะในการแก้ไขปรับปรุงประเด็นดังกล่าว โดยอาศัยข้อมูลจากโครงการวิจัยเรื่อง “แรงงาน ระบบสุขภาพ และการศึกษา: การจัดการและการร่วมรังสรรค์พื้นที่ชายแดนในบริบทการพัฒนาชายแดนเขตเศรษฐกิจพิเศษชายแดนและภูมิภาคนุวัตน์ลุ่มน้ำโขง” ที่ได้ทำการศึกษาประเด็นปัญหาจากพื้นที่ และชี้ให้เห็นว่าหากเปิดโอกาสให้พื้นที่ท้องถิ่นจังหวัดชายแดนได้บริหารจัดการแรงงานต่างชาติตามลักษณะเฉพาะของตน ไม่จัดทำนโยบายแบบรวมศูนย์ทั้งประเทศ จะทำให้สามารถพัฒนาแรงงานต่างชาติ/แรงงานข้ามแดน ให้พร้อมเป็นแรงงานคุณภาพเหมาะสมกับการเป็นกำลังสำคัญในการสนับสนุนการเติบโตของเมืองชายแดนต่อไปในอนาคต

ในบริบทของจังหวัดตาก ซึ่งเป็นหนึ่งในจังหวัดชายแดน จังหวัดตากนั้นมีลักษณะพิเศษอย่างหนึ่งแตกต่างจากพื้นที่ชายแดนไทยอื่น ๆ คือ เคยเป็นพื้นที่ยึดครองของกองกำลังสู้รบของกลุ่มชาติพันธุ์ (กะเหรี่ยง) ซึ่งต่อสู้กับกองทัพพม่ายืดเยื้อกว่า 60 ปี ด้วยสภาวะสงครามการต่อสู้ดังกล่าว ทำให้มีค่ายผู้ลี้ภัยและประสบปัญหาสถานการณ์ชายแดนต่าง ๆ ตามมา ไม่ว่าจะเป็น การดูแลผู้ลี้ภัยตามสิทธิมนุษยชน ในด้านการอยู่อาศัย ความปลอดภัย สถานการณ์ดังกล่าวทำให้พบกลุ่มคนพลัดถิ่น (เช่น กะเหรี่ยง ไทใหญ่) ที่หนีจากสงครามก่อนหน้าเข้ามาพักพิงและหางานทำ กลายเป็นกลุ่มแรงงานพลัดถิ่นตามชายแดนที่เข้ามาทำงานในภาคการเกษตร อุตสาหกรรม การก่อสร้าง และการบริการต่าง ๆ

ดังนั้นอาจกล่าวได้ว่าที่ชายแดนไทย-เมียนมาร์ บริเวณเขตเศรษฐกิจพิเศษจังหวัดตาก มีกลุ่มแรงงานต่างชาติ โดยเฉพาะสัญชาติเมียนมาร์จำนวนมากที่รอคอยการพัฒนาเป็นทรัพยากรบุคคลที่มีคุณภาพ และการได้รับการดูแลจากรัฐไทยอยู่ ในสถานการณ์เช่นนี้ เมื่อพวกเขาต้องเผชิญหน้ากับนโยบายแบบรวมศูนย์ของรัฐไทย จึงทำให้เกิดปัญหาความวุ่นวายขึ้นในพื้นที่ โดยปัญหาที่เกิดขึ้นนั้นมีด้วยกันหลายประเด็น ซึ่งอาจสรุปได้ดังนี้

ประเด็นแรก เกิดความโกลาหลในพื้นที่ กลุ่มผู้ประกอบการขนาดเล็ก โรงงานขนาดเล็กต้องปิดกิจการ เพราะไม่สามารถปฏิบัติตามกฎหมายได้ทั้งหมด ต้นทุนการจ้างแรงงานต่างชาติสูงขึ้นมาก ขณะที่มีแรงงานต่างชาติจำนวนมากตัดสินใจกลับบ้าน เพราะกฎระเบียบมีความซับซ้อนและยุ่งยาก จนทำให้พวกเขาไม่สามารถเข้าถึงระบบการจดทะเบียนแรงงานต่างชาติตามกฎหมายของกระทรวงแรงงานฯ ส่งผลให้พวกเขามีสถานะที่ผิดกฎหมายในประเทศไทย

ประเด็นที่สอง แรงงานถูกเอาเปรียบจากนายจ้าง เนื่องจากปัญหาหลักของแรงงานต่างชาติที่ไม่ประสบความสำเร็จทั้งการจดทะเบียนและการจ้างงานของรัฐและเอกชน เป็นผลมาจากวิธีคิดของรัฐที่สะท้อนผ่านการออกกฎหมายไปผูกการจดทะเบียน “งาน” ไว้กับ “นายจ้าง” เป็นหลัก ทำให้กระบวนการเข้าสู่การทำงานตามกฎหมายที่รัฐออกแบบไว้ ต้องพึ่งพิงการรับรองของนายจ้างแต่ผู้เดียว ทำให้สิทธิในการเปลี่ยนงานหรือเปลี่ยนนายจ้างซึ่งเป็นสิทธิขั้นพื้นฐานของแรงงานถูกจำกัด เพราะแทนที่รัฐบาลจะนิยามงานที่สอดคล้องกับพื้นที่ความต้องการของจังหวัด กลับไปนิยาม “งาน” อย่างคับแคบผูกติดกับนายจ้าง ซึ่งการผูกนิยามงานไว้กับนายจ้างนั้นสะท้อนให้เห็นวิธีคิดแบบรวมศูนย์และเปิดโอกาสแก่นายจ้างในการเอาเปรียบแรงงาน/หรือเพิกเฉยไม่ใส่ใจต่อชีวิตแรงงาน

ประเด็นที่สาม มิติทางสังคมวัฒนธรรมของแรงงานถูกละเลย เห็นได้จากการที่หน่วยงานรัฐที่เกี่ยวข้องในพื้นที่ชายแดนไม่สามารถเข้าถึงกลุ่มแรงงานต่างชาติ และไม่ประสบความสำเร็จในการทำงานบริหารจัดการแรงงานต่างชาติ เป็นเพราะองค์กรรัฐ หน่วยปกครองไม่เข้าใจหรือไม่ใส่ใจกับระบบแรงงานข้ามชาติที่มีกลไกเครือข่ายทางสังคมอันหลากหลาย ทั้งในระดับครอบครัว เครือญาติ และองค์กรชุมชน เช่น เรื่องการจดทะเบียนแรงงานที่ถูกวางไว้อยู่บนพื้นฐานปัจเจกบุคคล ไม่สนใจความสัมพันธ์ของแรงงานต่างชาติที่มีครอบครัวหรือญาติพี่น้อง ทำให้หลายครอบครัวมีแรงงานหญิงหรือชายคนใดคนหนึ่งอาจได้รับอนุญาตทำงานแบบถูกกฎหมาย แต่คนที่เหลือ (พ่อแม่ ปู่ย่า และลูกหลาน) กลับมีสถานะผิดกฎหมาย

การไม่เข้าใจถึงปัญหาเกี่ยวกับระบบคนข้ามแดน/แรงงานข้ามแดน และกลไกเครือข่ายทางสังคมอันหลากหลาย ดังที่กล่าวมาข้างต้น ส่งผลให้เกิดปัญหาอื่นๆตามมา เช่น การขาดข้อมูลของกลุ่มแรงงานต่างชาติเหล่านั้น การจดทะเบียนแรงงานที่ไม่ประสบความสำเร็จ การเอารัดเอาเปรียบแรงงาน/เก็บส่วย และการเลือกปฏิบัติจากนายจ้าง รวมทั้งยังทำให้ไทยเสียความน่าเชื่อถือในเรื่องความรับผิดชอบด้านสวัสดิการที่รัฐพึงต้องกระทำตามหลักมนุษยธรรม

อย่างไรก็ดี ในการศึกษาครั้งนี้ให้ความเห็นว่าประเด็นแรงงานและการพัฒนาแรงงาน หากต้องการให้แรงงาน ไม่ว่าจะเป็นแรงงานต่างชาติหรือแรงงานท้องถิ่น มาเป็นส่วนหนึ่งในการพัฒนาเมืองชายแดน อาจต้องพิจารณาแนวทางการผลักดันแรงงานต่างชาติสู่การเป็นทรัพยากร (บุคคล) ที่มีคุณภาพและมีส่วนร่วมในการพัฒนาเศรษฐกิจชายแดน ดังต่อไปนี้

ในเชิงนโยบายรัฐ ควรเปิดโอกาสให้พื้นที่เมืองชายแดนได้มีโอกาสคิดและค้นพบศักยภาพ และวางแผนการพัฒนาเมืองชายแดนของตนเอง โดยเฉพาะภาคประชาชน ไม่ควรใช้รัฐส่วนกลางในการขับเคลื่อน ทั้งนี้ภาครัฐควรทำความเข้าใจมิติทางสังคมวัฒนธรรมของแรงงานต่างชาติ หรือระบบคนข้ามแดนของเมืองชายแดนให้มากขึ้น และใช้กลไกทางสังคมวัฒนธรรมเหล่านี้อย่างเป็นประโยชน์ อันจะทำให้การพัฒนาเมืองชายแดนเติบโตไปด้วยกัน กลายมาเป็นทรัพยากรมนุษย์ร่วมที่ช่วยพัฒนาเมืองชายแดนได้เป็นอย่างดี

โดยรัฐส่วนกลางและท้องถิ่น ควรเปลี่ยนวิธีคิดให้แตกต่างไปจากเดิม ควรลดแนวคิดว่าด้วยความเป็นพลเมืองและปัญหาความมั่นคงของชาติลง เปิดโอกาสให้มองแรงงานต่างชาติในมุมมองที่แตกต่างออกไป โดยทำความเข้าใจใหม่ เพราะเมื่อแรงงานต่างชาติมีบริบทสถานการณ์ที่แตกต่างไปจากคนไทย จึงจำเป็นต้องมีวิธีที่ต่างออกไปในการบริหารจัดการ ระเบียบกฎหมาย ซึ่งต้องคำนึงถึงความเป็นธรรม สิทธิและสวัสดิการ ในฐานะคนทำงานที่สร้างรายได้ให้กับประเทศ และเป็นผู้จ่ายภาษีเช่นกัน ควรมีระบบการบริหารจัดการการเชื่อมโยงชายแดนในมิติทางสังคมวัฒนธรรม การเคลื่อนย้ายที่เอื้ออำนวยความสะดวกให้แรงงานทำงานได้สะดวกมากกว่าที่จะเป็นการควบคุมหรือจำกัด

หากเราพัฒนาแรงงานโดยไม่เลือกสัญชาติ ให้ทั้งแรงงานต่างชาติหรือแรงงานท้องถิ่นได้รับการอำนวยความสะดวกในการเข้าถึงการทำงาน ได้รับการพัฒนาทักษะให้ตรงกับความต้องการในพื้นที่เศรษฐกิจชายแดน และได้รับการดูแลตามหลักสิทธิ สวัสดิการพื้นฐานที่สามารถดำรงชีวิตได้ตามหลักมนุษยธรรม คนเหล่านี้จะกลายเป็นทรัพยากร (บุคคล) ที่มีคุณภาพและเป็นส่วนหนึ่งในการสร้างเมืองเศรษฐกิจชายแดน และพัฒนาเขตเศรษฐกิจพิเศษร่วมไปกับคนไทยได้อย่างมีคุณภาพและยั่งยืน

อ้างอิงข้อมูลจาก

โครงการวิจัย “แรงงาน ระบบสุขภาพ และการศึกษา: การจัดการและการร่วมรังสรรค์พื้นที่ชายแดนในบริบทการพัฒนาชายแดนเขตเศรษฐกิจพิเศษชายแดนและภูมิภาคนุวัตน์ลุ่มน้ำโขง”

หัวหน้าโครงการ : อรัญญา ศิริผล
สนับสนุนโดย : สำนักงานคณะกรรมการส่งเสริมวิทยาศาสตร์ วิจัยและนวัตกรรม (สกสว.)

เรียบเรียง ภัณฑิลา ธนบูรณ์นิพัทธ์
กราฟิก ตวงทอง จงเจริญ
00:00
00:00
Empty Playlist